I SA/Wa 82/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o umorzenie zaległości z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Syg. akt I SA/Wa 82/13 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] października 2012 roku nr [...] odrzucającej wniosek o umorzenie zaległości z funduszu alimentacyjnego za okres od października 2010 roku do września 2011 roku w wysokości [...] zł – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2012 roku odrzucił wniosek skarżącego o umorzenie zaległości z funduszu alimentacyjnego za okres od października 2010 roku do września 2011 roku w wysokości [...] zł . W uzasadnieniu organ administracji publicznej podał, że S. P. jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym na rzecz córki P. w wysokości po [...] zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku zobowiązano skarżącego do zwrotu wypłaconego świadczenia osobie uprawnionej w wysokości [...] zł. Skarżący wystąpił z wnioskiem o umorzenie zaległości. W ocenie organu I Instancji brak jest podstaw do umorzenia należności alimentacyjnych wobec skarżącego z uwagi na ciężką sytuację materialną i zły stan zdrowia. Orzeczony wobec niego stopień niepełnosprawności nie oznacza zakazu pracy, a występujące choroby są bezpośrednio związane z problemami alkoholowymi skarżącego, co nie uzasadnia umorzenia należności. Organ zwracał uwagę na fakt, że nie poczynił on żadnych starań aby zapewnić ściągalność zasądzonych alimentów, a to skutkuje, że państwo ponosi częściowo koszty utrzymania dziecka skarżącego. Nadto organ zwrócił uwagę, że w 2009 roku umorzono zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń w wysokości [...] zł, co miało charakter jednorazowy i nie może stanowić formy regularnej pomocy jaką świadczy ośrodek. Od decyzji organu I Instancji odwołał się S. P. argumentując, że nie jest w stanie spłacić tej kwoty z uwagi na trudną sytuację zdrowotną i materialną. Wskazał również, że w dniu [...] maja 2011 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzje organu I Instancji odrzucającą jego wcześniejszy wniosek o umorzenie zaległości alimentacyjnych. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie zważył co następuje: Zgodnie z art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (DZ.U z 2009 roku, nr 1, poz. 7 dalej jako ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) organ właściwy dla wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną dłużnika. Decyzja organu oparta jest na zasadzie uznania administracyjnego, co powoduje, że organ nie obowiązku umorzenia należności nawet w sytuacji stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Następnie organ przywołał fakt, iż kwestia działania organów w ramach uznania administracyjnego była wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2003 roku, syg. akt II SA 2486/2001 zwrócił uwagę, że ,, podejmując decyzje uznaniową organ administracji publicznej, stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych’’. Następnie organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie podstaw zastosowania przepisu art. 30 ust.2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów gdzie wskazywano między innymi na to, że ,, wniosek o umorzenie zaległych alimentów rozpatrywany winien być w kontekście celów tej ustawy. Regulacje tej ustawy niewątpliwie wypływają z konstytucyjnej zasady pomocniczości, która nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Zabezpieczenie społeczne nie ma na celu przejmowania w całości kosztów utrzymania dzieci na barki podatników...’’( wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 grudnia 2012 roku, II SA/Łd 1352/11). Zdaniem organu biorąc pod uwagę sytuację dochodową i rodzinną skarżącego – fakt, że jest on rozwiedziony, bezrobotny, ma umiarkowany stopień niepełnosprawności datowany od 1998 roku, sam prowadzi gospodarstwo domowe, utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej nie uzasadnia to umorzenia zaległości alimentacyjnych. Umorzenie przedmiotowych należności prowadziłoby zdaniem organu do przerzucenia obowiązku utrzymania dzieci dłużnika przez wszystkich podatników, a zatem sprzeciwia się temu interes społeczny. Odnośnie załączonej decyzji SKO z dnia [...] maja 2011 roku, to organ wskazał, że przedmiotowa decyzja dotyczyła innego stanu faktycznego i dlatego nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł S. P. wnosząc o poddanie jej kontroli przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył zaprezentowaną w decyzji argumentację wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż prawidłowe zastosowanie prawa materialnego będzie możliwe pod warunkiem poczynienia niewadliwych ustaleń faktycznych na podstawie prawidłowo zebranego i pełnego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza zgromadzonego materiału wskazuje, że organ uchybił zasadom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przy rozstrzyganiu sprawy. Zgodnie z wyrażoną w cytowanym przepisie zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody zaoferowane przez stronę. Należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym( wyrok z dnia 4 czerwca 1982 roku, syg. akt I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54), iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące, na równi z innymi przepisami tej procedury. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego w swoim uzasadnieniu ma w znacznej części charakter ogólny. W dużej części organ przywołuje orzecznictwo sądów administracyjnych, cytuje przepisy prawne, które były podstawą wydanego rozstrzygnięcia, bez odniesienia ich do poczynionych ustaleń faktycznych. Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia należności w trybie art. 30 ust.2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, a nie musi umorzyć należności. Z drugiej strony decyzje wydawane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje uznaniowe winny być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak by nie było żadnych wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 listopada 2011 roku, syg. akt SA/Lu636/11). Należy zauważyć, iż organ rozpoznając odwołanie większość argumentacji zaprezentowanej w swoim uzasadnieniu decyzji poświęcił orzecznictwu sądów administracyjnych, co do uznaniowego charakteru przedmiotowej decyzji oraz celowi i rozumieniu przepisu art. 30 ust.2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Sama ocena sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego, która stanowić powinna podstawę wydanego rozstrzygnięcia została potraktowana w sposób niepełny, nie pozwalający jednoznacznie przesądzić czy zaistniały podstawy do umorzenia zaległości alimentacyjnych dłużnika. Co prawda decyzja w trybie art. 30 ust.2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest decyzją uznaniową, co zawęża zakres kompetencji kontrolnych, ale z drugiej strony nie oznacza to zupełnej dowolności organu co wydania decyzji. Organ w tym przypadku winien ustalić sytuację dochodową i rodzinną zobowiązanego oraz ocenić zebrane dowody zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz uzasadnić decyzję zgodnie z wymogami procedury administracyjnej. Należy zauważyć, iż organ poczynił ustalenia, iż S. P. utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej (zasiłek stały, celowy), otrzymuje dodatek mieszkaniowy. Jest osobą z orzeczeniem umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, co zdaniem organu nie wyklucza możliwości zatrudnienia i w konsekwencji spłaty ciążących na nim zobowiązań. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący od 2005 roku do chwili obecnej otrzymuje zasiłek stały. Zgodnie zaś z art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje między innymi osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Tak więc stanowisko organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, iż skarżący może podjąć zatrudnienie, pozostaje w sprzeczności z przesłankami decyzji o przyznaniu zasiłku stałego na rzecz skarżącego. Nadto skarżący otrzymuje zasiłek celowy na dożywianie, co też oznacza, iż nie jest w stanie samodzielnie zrealizować niezbędnej potrzeby bytowej bez pomocy państwa. Nadto należy zauważyć, iż poza uwagą organu pozostały kwestie czy jego kwalifikacje, a raczej ich brak, stan zdrowia( wielorakie i udokumentowane schorzenia) - stwarza realne możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. Zgodnie z fundamentalną zasadą prawa socjalnego- zasadą pomocniczości (subsydiarności) nie ma podstawy do przyznawania umorzenia zaległości osobom, które co prawda znajdują się w trudnej sytuacji majątkowej, ale posiadają obiektywną zdolność do pracy i uzyskiwania dochodu pozwalającego na spłatę zaległości alimentacyjnych. Jednakże ocena czy dana osoba jest w stanie podjąć zatrudnienie musi wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, który zostanie w sposób prawidłowy oceniony. W niniejszej sprawie wniosek o możliwości podjęcia pracy przez skarżącego został wyciągnięty przez organy na podstawie jednego z dowodów – orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ nie rozważył tej kwestii biorąc pod uwagę inne dowody, które takich wniosków nie pozwalają wyciągnąć. Organ w ramach swobodnej oceny dowodów ma prawo pewnym dowodom odmówić wiarygodności, ale taka ocena winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W niniejszym postępowaniu organ takiej pełnej oceny nie dokonał czym naruszył przepis art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Sam fakt, iż przyczyną nabytych schorzeń może być choroba alkoholowa nie może skarżącego dyskwalifikować w kontekście jego wniosku o umorzenie zaległości alimentacyjnych. Poza tym należy zauważyć, iż decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku, ten sam organ umorzył już zaległości alimentacyjne za okres od 1 października 2008 roku do 30 czerwca 2009 roku – w wysokości [...] zł. Co prawda dotyczy to wcześniejszego okresu niż w sprawie obecnie rozpoznawanej, ale z uzasadnienia decyzji nie wynika aby obecna sytuacja rodzinna i materialna zasadniczo odbiegała od tej z okresu 2008 – 2009 roku. Z tego względu organ wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym dopuszcza się naruszenia zasady wynikającej z art.8 k.p.a. – tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przedstawił zaś argumentacji dlaczego wystąpiła taka rozbieżność w orzecznictwie tego samego organu w stosunku do rozpoznawania wniosku skarżącego o umorzenie zaległości alimentacyjnych. Organ niewątpliwie wydając decyzję w trybie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów działa w ramach uznania administracyjnego, ale to nie zwalnia go z przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i oceny zebranego materiału zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Nadto decyzja taka winna być przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W ocenie Sądu organ wydając rozstrzygnięcie merytoryczne winien wydać decyzję gdzie umorzy zaległości w całości lub w części lub odmówi umorzenia zaległości. Nieprawidłowym jest formułowanie orzeczenia jako odrzucającego wniosek, co mogłoby sugerować, iż wniosek nie został rozpoznany merytorycznie, a rozstrzygnięcie ma charakter formalny. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić uwagi przedstawione przez sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu. Z tego też względu biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.