I SA/Wa 821/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. N. i I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 821/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu wniosku I. K. i B. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2008 r. w sprawie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta O. nr [...] z [...] kwietnia 2004 r., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, położonej w O. przy ul. [...] w obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, uregulowanej w kw [...], będącej własnością Spółki z o.o. "[...]" w K. na [...] działek o nr ewid. od [...] i różnych powierzchniach, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 3 marca 2008 r. I. K. i B. N. zwróciły się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z [...] lutego 2008 r. tego organu, odmawiającą wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta O. nr [...] z [...] kwietnia 2004 r., którą na wniosek Spółki z o.o. "[...]" zatwierdzono projekt podziału nieruchomości gruntowej, położonej w O. przy ul. [...] w obrębie [...], stanowiącej działkę nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, na [...] działek o nr od [...] i różnych powierzchniach. Organ odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak po stronie wnioskodawców przymiotu strony. W uzasadnieniu swej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, że stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] wydaną [...] kwietnia 2004 r. przez Prezydenta Miasta O. była Spółka z o.o. "[...]" w K., której służył tytuł własności do nieruchomości podlegającej podziałowi. Inne podmioty nie były stroną tego postępowania, gdyż nie służył im żaden tytuł prawny do nieruchomości. W dacie wydania decyzji nr [...] wnioskodawcy nie mieli tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w O. Organ wskazał, że z treści aktów notarialnych Rep. A nr [...] , nr [...], nr [...] i nr [...] wynika, że Spółka z o.o. "[...]" ustanowiła nieodpłatnie na rzecz A. T. i J. R. właścicieli działek nr [...] służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr ewid. [...] stanowiącą drogę dojazdową. Organ wskazał, że wnioskodawcy - I. K., A. T., J. R. i B. N. nie mają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, wobec czego nie mają interesu prawnego do skutecznego zakwestionowania decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2004r. Postępowanie zakończone tą decyzją nie dotyczyło bowiem ich uprawnień czy obowiązków. W myśl art. 97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu lub na wniosek osoby mającej w tym interes prawny. W każdym przypadku stroną postępowania o podział nieruchomości może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Wnioskodawcy nie posiadając statusu stron postępowania zakończonego decyzją nr [...] Prezydenta Miasta O. nie mogą także być stronami postępowania nadzorczego dotyczącego tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyły B. N. i I. K. Podniosły, że nie zgadzają się z wyrażonym w decyzji stanowiskiem, iż nie mają interesu prawnego do zakwestionowania decyzji Prezydenta Miasta O. nr [...]. Interes prawny wynika bowiem z umów przedwstępnych i aktów notarialnych oraz realizacji inwestycji "[...]". Wskazały, że zaprezentowane przez SKO stanowisko prowadzi do łamania prawa przez developerów. Wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu, gdyż decyzja ta rażąco narusza prawo. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 28 kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek", przy czym w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa a także pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Organ nadzoru wskazał, że materialnoprawną podstawę przedmiotowej decyzji administracyjnej nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. stanowią art. 93 ust.1, art. 97 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) oraz §2 pkt 1, §3, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130). Z treści tych przepisów wynika, że osobami, których interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] są wyłącznie właściciele tej nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w O. lub jej użytkownicy wieczyści. W dacie wydania decyzji nr [...] właścicielem działki nr [...] w obrębie [...] była Spółka z o.o. "[...]", na której wniosek toczyło się postępowanie podziałowe. Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, iż wnioskodawcom w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani też w dacie złożenia wniosku w trybie art. 127 §3 kpa nie służyły żadne prawa do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Nie mieli oni też tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej objętej podziałem decyzją nr [...]. Organ podkreślił, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami podlegającymi podziałowi nie są stronami postępowania o podział, ani też postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego też w ocenie organu wnioskodawczynie nie mając żadnego prawa do gruntu oraz przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że nie znalazło podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły B. N. i I. K. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi oraz w piśmie procesowym z 8 grudnia 2008 r. wskazały, że organ nadzoru całkowicie pominął to, w jaki sposób wydana w postępowaniu zwykłym decyzja kształtuje ich sytuację prawną w chwili obecnej, po wybudowaniu osiedla przez developera i udziału każdego z właścicieli w terenach wspólnych osiedla, a w związku z tym utrzymania ich i zarządzania nimi oraz ponoszenia odpowiedzialności za nie. Zdaniem skarżących wydana decyzja podziałowa, nr [...] z [...] kwietnia 2004 r., wraz z innymi decyzjami podziałowymi dla tego osiedla, wydzielającymi poszczególne nieruchomości gruntowe, kształtuje jego organizację przestrzenną i wpływa bezpośrednio na warunki korzystania z ich nieruchomości. Skarżące podniosły, że jako właścicielki nieruchomości położonych na terenie osiedla "[...]" i mają prawa do części wspólnych osiedla. Skarżące wskazały, że developer Spółka "[...]" z K. realizowała inwestycję wieloetapowo, ze zmianą podziałów geodezyjnych i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na osiedlu. Podziały geodezyjne działek były wykonywane po wydaniu pozwolenia na budowę, a w przypadku decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. po zmianie planu. Celem było zwiększenie intensyfikacji zabudowy, która wzrosła około 3-krotnie, a w związku z tym wspólna nieruchomość pozostałego gruntu osiedla wraz z infrastrukturą nie mają nic wspólnego z tym do czego strony zobowiązały się na podstawie zawartych umów w momencie rozpoczynania realizacji inwestycji. Skarżące zarzuciły, że decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. została wydana niezgodnie z art. 93 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W decyzji tej zatwierdzony został podział działki nr [...] o pow. [...] ha, niezgodnie z przepisami uchwały Nr [...] Rady m. O. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" w O. Skarżące wskazały, że nabywając domy na terenie osiedla "[...]" nabyły również prawo do części wspólnej osiedla w tym do działek przeznaczonych na ciągi komunikacyjne, parking i zieleń publiczną. Podniosły, że właśnie poprzez tereny wspólne znajdujące się na działce nr [...] posiadają interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału tej działki. Skarżące przedstawiły także szereg zarzutów dotyczących nieprawidłowego ich zdaniem działania developera. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ,,ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy skompletowanej przez organ administracyjny, w których został zawarty materiał faktyczny i dowodowy pozwalający na określenie stanu wiedzy umożliwiającej dokonanie kontroli sądowej w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Chodzi w istocie rzeczy o ocenę podłoża faktycznego sprawy wynikającego z materiału procesowego zgromadzonego w obu instancjach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 327/05 Lex nr 187533). Z tej przyczyny wskazać należy, że w toku ocenianego przez Sąd postępowania w piśmie z 4 lutego 2008 r., radca prawna A. S. sprecyzowała treść wniosku złożonego przez skarżące oraz A. T. i J. R., wskazując, że reprezentuje ona I. K. i B. N. oraz powołując się jednocześnie na załączone pełnomocnictwo (jako załącznik nr 1 do pisma). Jednakże w aktach administracyjnych tego pełnomocnictwa nie ma. W tej sytuacji Sąd nie jest w stanie ustalić zakresu umocowania pełnomocnika przez skarżące. Skarżąca I. K. obecna na rozprawie sądowej w dniu 10 grudnia 2008 r. oświadczyła, że nie pamięta, do czego umocowała pełnomocnika radcę prawną A. S. Kwestia zakresu umocowania pełnomocnika przez skarżące jest istotna, gdyż wyłącznie z zakresu umocowania można wywieźć, komu powinny być doręczone decyzje wydane w wyniku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2004 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Wymaga zwrócenia uwagi, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2008 r. doręczono pełnomocnikowi skarżących, natomiast zaskarżoną decyzję z [...] marca 2008 r. doręczono skarżącym. Nie sposób więc ustalić przyczyn innego kręgu podmiotów, którym zostały doręczone obie decyzje oraz ocenić, czy doręczenie to było zgodne z art. 40 § 1 lub z art. 40 § 2 kpa, albo z nimi niezgodne. Skoro w aktach administracyjnych nie ma pełnomocnictwa dla radcy prawnego A. S., to nie sposób ocenić, do czego skarżące ją umocowały: czy tylko do złożenia pisma precyzującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2004 r., czy do reprezentacji przed organem w toku całego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności tej decyzji. Niezależnie od powyższego znacznie ważniejszą okolicznością jest to, że nie da się też ustalić, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2008 r. został złożony w terminie otwartym do jego złożenia, czy też nastąpiło to przedwcześnie. Uszło bowiem uwadze organu nadzoru, że decyzja z [...] lutego 2008 r. została doręczona 4 marca 2008 r. radcy prawnemu A. S. jako pełnomocnikowi skarżących, natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od tej decyzji został złożony przez same skarżące 3 marca 2008 r., a więc jeszcze przed doręczeniem decyzji pełnomocnikowi. Może to oznaczać, że wniosek został złożony z naruszeniem przepisu art. 129 § 2 w związku z art. 127 § 3 kpa. Wprawdzie podmiot, który w postępowaniu administracyjnym reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika (a także przez innego pełnomocnika), może samodzielnie składać środki zaskarżenia, jednakże nie może tego czynić przed rozpoczęciem biegu terminu do ich składania. Zatem, jeżeli w postępowaniu był ustanowiony pełnomocnik i decyzja była mu doręczona, to dopiero od daty doręczenia pełnomocnikowi tej decyzji rozpoczyna bieg termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nadzoru rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dokonał oceny zakresu pełnomocnictwa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego gdyby okazało się, że skarżące nie umocowały pełnomocnika do działania w ich imieniu w toku przedmiotowego postępowania, a jedynie umocowały go do sprecyzowania wniosku skarżących (oraz dwóch innych osób) o stwierdzenie nieważności decyzji, to należałoby uznać, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2008 r., nie została doręczona skarżącym, co stanowi naruszenie art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 40 §1 in fine kpa. Oznaczałoby to, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, a więc niedopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Gdyby zaś okazało się, że skarżące umocowały pełnomocnika do reprezentowania ich w postępowaniu administracyjnym, to uznać należy, że wniosek skarżących z 3 marca 2008 r. o ponowne rozpoznanie sprawy złożony został przed terminem, co powinno skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 kpa z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 152 p.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę dołączy przedmiotowe pełnomocnictwo oraz dokona jego oceny w kierunku wskazanym w niniejszym uzasadnieniu.