I SA/Wa 821/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania 1. uchyla zaskarżony akt; 2. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy P. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...], M. B. została wyznaczona na kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego i nieznanego z miejsca pobytu D. S. celem reprezentowania jego interesów w postępowaniu administracyjnym. W związku z wyznaczeniem na kuratora oraz faktem niezawarcia w decyzji z [...] września 2011 r. postanowienia o kosztach postępowania pismem z dnia 21 maja 2012 r. M. B. wniosła o przyznanie wynagrodzenia kuratora. W ww. piśmie wskazała ona, iż jeśli chodzi o wysokość wynagrodzenia kuratora, to należy przez analogię zastosować przepisy obowiązujące w tym zakresie w postępowaniu cywilnym tj. § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 i z 1989 r., Nr 60, poz. 360). Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 25 ustawy z 71 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.) oraz art. 34 § 1 i art. 264 § 1 w związku z art. 263 k.p.a., postanowieniem z [..] lipca 2012 r., nr [...], ustalił dla M. B. wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ podniósł, że z uwagi na brak aktu prawnego, który ściśle regulowałby zasadę wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego, organ ustalając wysokość wynagrodzenia na kwotę [...] zł kierował się praktyką Sądu Rejonowego w K. Ponadto, wskazał, iż kierując się zaleceniami organu II instancji w tożsamej sprawie w dniu 6 marca 2012 r. skierował do Sądu Rejonowego w K. pismo z prośbą o szczegółowe wskazanie czynności jakie podjęte zostały przez kuratora dla osoby nieobecnej, za które wypłacono wynagrodzenie w kwocie [...] zł. Po otrzymaniu odpowiedzi Sędziego Sądu Rejonowego w K. organ ustalił, że czynności podjęte przez kuratora, na podstawie których Sąd Rejonowy w K. ustalił dla niego wynagrodzenie w wysokości [...] zł są tożsame z czynnościami podjętymi przez stronę w przedmiotowej sprawie, a także z czynnościami podjętymi przez stronę w podobnej sprawie, za które strona wnioskuje o wynagrodzenie w wysokości [...] zł. W ocenie Burmistrza, wynagrodzenie kuratora powinno być stosowne do nakładu pracy i przy jego ustalaniu należy mieć na uwadze całokształt okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zasady gospodarności i obowiązku racjonalnego wydatkowania środków budżetowych przez organy administracji publicznej. Na ww. postanowienie o ustaleniu wynagrodzenia M. B. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zażalenie zarzucając temu orzeczeniu rażące naruszenie prawa kuratora do otrzymania wynagrodzenia adekwatnego do wykonanej pracy oraz błędne uzasadnienie w kwestii wysokości przyznania wynagrodzenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy regulujące kwestię kosztów postępowania nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wydawane w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2006 r., III SA/Kr 238/04, Kolegium przywołało treść art. 264 § 2 k.p.a., z którego wynika, że tylko zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania może złożyć zażalenie, wskazując zarazem, że M. B. nim nie jest. Organ odwoławczy podniósł, że zaskarżenie takiego postanowienia możliwe jest tylko w odwołaniu od decyzji. Na ww. postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B. W uzasadnieniu skargi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 264 § 2 w zw. z art. 7 i art. 8 w zw. z art. 34 § 1 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedstawicielowi wyznaczonemu przez sąd dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji ustalające wynagrodzenie takiego przedstawiciela. W uzasadnieniu skargi wskazała, że istotę problemu stanowi nie tyle kwestionowane przez nią postanowienie Burmistrza z [...] lipca 2012 r., co sama zasada zaskarżalności postanowień wydanych w przedmiocie wynagrodzenia. Wskazała, że jako Kierownik Oddziału Administracyjnego Sądu Rejonowego w P. jest często wyznaczana na przedstawiciela osoby nieobecnej na podstawie art. 34 k.p.a., tak więc jej zdaniem nowa linia orzecznicza SKO (o niedopuszczalności zażaleń na postanowienia ustalające wynagrodzenie kuratora) oznaczałaby pełną swobodę organu pierwszej instancji w określaniu jej wynagrodzenia, tym samym brak kontroli instancyjnej i sądowej. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że jedynym argumentem podniesionym przez SKO była wykładnia językowa art. 264 § 2 k.p.a., natomiast uszło uwadze organu, iż przepis ten ma charakter ogólnej zasady i dotyczy sytuacji typowych, a nie szczególnego przypadku, gdy w sprawie działa przedstawiciel ustanowiony w oparciu o art. 34 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organ powinien w tym przypadku, mając na uwadze art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. 45 Konstytucji RP, rozważyć możliwość wniesienia zażalenia przez przedstawiciela osoby nieznanej, w drodze analogii z ustawy. Zdaniem skarżącej, stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu pozbawia ją prawa do sądu, a ściślej rzecz ujmując do sądowej kontroli działania administracji określającego prawa majątkowego przedstawiciela (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 49/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązujące przepisy nie dają podstawy do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. Przedstawiciel ten jest podmiotem, który nie jest podporządkowany służbowo i organizacyjnie organowi administracji, zaś jego rolą jest ochrona interesów strony. Mandat swój czerpie z orzeczenia sądu powszechnego, wskazującego go jako przedstawiciela strony. Jego uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika, jak wskazano wyżej, z przepisów prawa. Przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Na akt tego rodzaju nie przysługuje zażalenie, a zatem pisma przedstawiciela strony, zatytułowanego zażaleniem, organ administracji nie powinien traktować zgodnie z tym wadliwym określeniem. O charakterze pisma strony decyduje bowiem nie tytuł, lecz jego istotna treść, związana z sytuacją prawną, w której zostało złożone, Oceniając istotę pisma skarżącej, nazwanego "zażaleniem", uznać je należało za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydanym aktem, poprzedzające wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego. Wezwanie to zostało złożone w ustawowym terminie określonym art. 53 § 3 p.p.s.a. Skoro jednak w tej sytuacji prawnej organ administracji wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o niedopuszczalności zażalenia - to postanowienie to, odnosząc się do czynności strony nie będącej w istocie zażaleniem, rażąco naruszało prawo w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 359/14 stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Pismem z dnia 10 lutego 2014 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lipca 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, 7, 77 oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez błędną wykładnię przepisów postępowania administracyjnego oraz przyznanie wynagrodzenia w wysokości nie znajdującej oparcia w przepisach prawa. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie ww. aktu i ewentualnie przyznanie, w trybie art. 146 § 2 p.p.s.a. wynagrodzenia zgodnego z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ przyznając jej wynagrodzenie z tytułu pełnionej funkcji kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego i nieznanego z miejsca pobytu, nie oparł się na przepisach prawa lecz odwołał się do bliżej nieokreślonej praktyki Sądu Rejonowego w K. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 821/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi na akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lipca 2012 r. przyznający skarżącej wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, iż przedmiotem skargi jest akt Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lipca 2012 r. przyznający skarżącej wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Powyższe wynagrodzenie ustalone zostało na kwotę [...] zł. Podstawę materialnoprawną wydanego aktu stanowią, między innymi, przepisy art. 34 § 1, art. 264 § 1 w związku z art. 263 kpa. Uzasadniając powołane rozstrzygnięcie Burmistrz Miasta i Gminy P. podniósł, że z uwagi na brak aktu prawnego, który ściśle regulowałby zasadę wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony postępowania administracyjnego, organ ustalając wysokość wynagrodzenia na kwotę [...] zł organ kierował się praktyką Sądu Rejonowego w K. Ponadto, przy wydaniu ww. aktu organ wziął pod uwagę okoliczność, że wynagrodzenie kuratora powinno być stosowne do nakładu pracy i przy jego ustalaniu należy mieć na uwadze całokształt okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zasady gospodarności i obowiązku racjonalnego wydatkowania środków budżetowych przez organy administracji publicznej. Zauważyć trzeba, iż w przedmiotowej sprawie administracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2636/12 zawarł pogląd prawny jakie należy stosować przepisy prawa przy ustalaniu wynagrodzenia dla kuratora strony nieznanej z miejsca pobytu pełniącego obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Powołany pogląd prawny Naczelny Sąd Administracyjny wyraził co prawda przy rozpoznawaniu skargi M. B. na inne rozstrzygnięcie administracyjne - to jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność złożenia zażalenia - ale jednak w tej samej sprawie administracyjnej. Mając na uwadze wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., w ocenie składu orzekającego w sprawie, stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy P. zawarte w kwestionowanym akcie z dnia [...] lipca 2012 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., regulacja art. 264 § 1 k.p.a. służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 264 § 1 k.p.a. i uznanie, że stanowi on podstawę dla wydania postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia kuratorowi prowadziłoby do uniemożliwienia skorzystania z kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej takiego postanowienia, które niewątpliwie dotyczy sfery interesów majątkowych osoby ustanowionej przedstawicielem na podstawie art. 34 k.p.a. Przepis art. 264 § 2 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje jedynie osobie zobowiązanej postanowieniem sądu do poniesienia kosztów. W dalszej kolejności NSA stwierdził, iż wykluczyć należy możliwość przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. na podstawie art. 264 § 1 k.p.a. Relacja między organem i przedstawicielem strony nie pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym i ma ona wobec niego charakter uboczny. W powołanym wyroku NSA podkreślił, iż ani wysokość wynagrodzenia dla przedstawiciela strony ustanowionego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Jednocześnie NSA zauważył, że wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Nie jest bowiem tak, aby w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. W ocenie NSA, występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. Zdaniem NSA, takimi przepisami mogą być, stosowane odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.). NSA podkreślił przy tym, iż pogląd ten jest tylko pozornie sprzeczny ze stanowiskiem Sądu Najwyższego zawartym w uchwale z dnia 9 lutego 1989 r. (sygn. akt III CZP 117/88). Uchwała ta wyklucza bowiem jedynie zastosowanie przepisów rozporządzenia wprost, co determinowałoby właściwość sądu powszechnego, odrzuconą jednoznacznie przez Sąd Najwyższy. Nie uniemożliwia jednak możliwości zastosowania ich przez organ administracji odpowiednio, w drodze analogii - w celu wypełnienia istniejącej luki prawnej. Zatem, biorąc pod uwagę powyższe stanowisko NSA, stwierdzić należy, iż Burmistrz Miasta i Gminy P. przyznając skarżącej wynagrodzenie na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., naruszył prawo. Zgodnie z powołanym stanowiskiem NSA, w sprawie zastosowanie znaleźć powinny - stosowane odpowiednio - przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz.1476), które to rozporządzenie zastąpiło od dnia 24 grudnia 2013 r. przywołane w powołanym wyroku NSA rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. Konsekwencją powyższego jest konieczność uchylenia przez Sąd - na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zaskarżonego aktu Burmistrza Miasta i Gminy P. Powyższe ustalenia i wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym wyroku organ uwzględni przy ponownym rozpoznawaniu wniosku skarżącej o przyznanie jej wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji przedstawiciela wyznaczonego do reprezentowania nieobecnej strony postępowania administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, iż zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku. Jednocześnie, w oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.