I SA/Wa 822/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi "[...] [...]" S.A. w L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia państwowych osób prawnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w części dotyczącej uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r. nr [...] i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 822/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku "[...][...]" SA o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] uchylającą po wznowieniu postępowania decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] września 1999 r., wydaną w trybie odwoławczym od decyzji Wojewody [...nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. dotyczącej uwłaszczenia [...] Zakładów Zielarskich "[...]" działką nr [...] położoną w S.przy ul. [...] oraz uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. w części dotyczącej nieruchomości odnoszącej się do budynku mieszkalnego, o którym mowa w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. oraz w części dotyczącej sprawy odpłatności za nabytą własność budynków i urządzeń i związaną z tym sprawą zabezpieczenia hipotecznego i w tym zakresie umarzającą postępowanie pierwszej instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] Zakładów Zielarskich "[...]" z dnia [...] grudnia 1992 r. działając na podstawie art. 200 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) decyzją nr [...]z dnia [...] listopada 1998 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia1990 r. przez [...] Zakłady Zielarskie "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S. przy ul. [...] i oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz odpłatne nabycie własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Działając w trybie odwoławczym (z odwołań "[...]–[...]" SA i J. Z. P.), Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] września 1999 r. skorygował decyzję organu wojewódzkiego w części dotyczącej sprawy odpłatności, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Przedsiębiorstwo istniejące w dniu 5 grudnia 1990 r. uległo w 1998 r. prywatyzacji bezpośredniej i aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1998 r. zostało sprzedane "[...]-[...]" SA, a następnie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2000 r. dokonano sprzedaży na rzecz "[...] [...]" SA. Pismem z dnia 25 stycznia 2000 r., uzupełnionym pismami z dnia 17 lipca 2001 r. i z dnia 6 sierpnia 2001 r. J. Z. P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowych, w części dotyczącej domu mieszkalnego, wskazując na decyzję kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...]z dnia [...] lipca 2001 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...]z dnia [...] października 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1999 r. i z dnia [...] listopada 1998 r. – w części dotyczącej nieruchomości odnoszącej się do budynku mieszkalnego, o którym mowa w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Organ centralny wskazał przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy miałby zastosowanie przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 1999 r., a następnie w dniu [...] listopada 2003 r. wydał decyzję nr[...], mocą której uchylił swoją decyzję z dnia [...] września 1999 r., decyzję Wojewody [...] i z dnia [...] listopada 1998 r. w części dotyczącej nieruchomości odnoszącej się do budynku mieszkalnego, o którym mowa w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2001 r. oraz w części dotyczącej odpłatności za nabycie własności budynków i urządzeń i związaną z tym sprawą zabezpieczenia hipotecznego i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł m.in., że w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowych istniała w obiegu prawnym decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1998 r., utrzymana w mocy przez decyzję z dnia [...] października 1998 r. odmawiająca, w wyniku postępowania wszczętego z wniosku J. Z. P., stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] grudnia 1949 r. dotycząca przedmiotowej nieruchomości. Stan sprawy, w zakresie prawa własności do części nieruchomości, uległ zmianie po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Decyzje odmowne Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt IV SA 2484/98 z dnia 1 grudnia 1999 r., a następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2001 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] grudnia 1949 r. dotyczącego zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego znacjonalizowanego przedsiębiorstwa – w części dotyczącej zaliczenia do składników majątkowych tego przedsiębiorstwa budynku mieszkalnego, gdyż ustalono, że budynek ten niezasadnie uznano za część składową znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Także Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. utrzymaną w mocy przez decyzję z dnia [...] stycznia 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 1948 r., w zakresie nacjonalizacji przedsiębiorstwa pod nazwą " [...] w S", przy czym wskazano, że "na mocy samego orzeczenia sporna nieruchomość J. P. nie została znacjonalizowana. Stało się to z powodu błędnego postanowienia protokołu zdawczo-odbiorczego". Skarga na decyzję Ministra Finansów została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt IV SA 453/02 z dnia 10 września 2002 r. Zdaniem organu powyższe orzeczenia wskazują, że uprzednie rozstrzygnięcie organu odwoławczego w decyzji z dnia [...] września 1999 r. dotyczącej sprawy uwłaszczenia było wydane w sytuacji, gdy w obiegu prawnym istniała decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1998 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] grudnia 1949 r., a stan prawny uległ zmianie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r. i po decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2001 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego do składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, wobec ustalenia, że budynek ten niesłusznie uznano za część składową tego przedsiębiorstwa. Wywoływało to tym samym skutki ex tunc, w zakresie prawa własności tego budynku. W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] września 1999 r. była oparta o decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] października 1998 r., a skoro decyzja ta została uchylona (wyrok NSA) i powstała następnie nowa sytuacja prawna, zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W świetle tego przepisu wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła "[...] [...]" SA. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury wskazał, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] grudnia 1949 r. Orzeczenie to było podstawą do ujawnienia własności w księdze wieczystej. Minister podkreślił, że ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej zgodnie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, skutkuje jedynie domniemaniem, że prawo jawne w księdze wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to jednakże domniemanie wzruszalne, które może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że skoro stwierdzono nieważność orzeczenia, z którego Skarb Państwa wywodzi prawo własności nieruchomości i decyzja ta wywarła skutki ex tunc, to oznacza, że Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., a zatem domniemanie wynikające z księgi wieczystej zostało obalone. Wpis w księdze wieczystej pozostaje zatem bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Odnośnie zarzutu skarżącego naruszenia art. 146 kpa organ wskazał, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W niniejszej sprawie organ centralny uchylił w trybie art. 145 § 1 pkt 8 kpa jedynie decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r., bowiem tylko ta decyzja spełniała przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8, natomiast uchylenie decyzji organu wojewódzkiego nastąpiło w wyniku rozstrzygnięcia o istocie sprawy w wykonaniu dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a tym samym nie narusza ona terminu z art. 146 kpa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie złożyła "[...]" [...] SA w L. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ponieważ rażąco naruszają one prawo, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 8, art. 146 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący wskazał, że decyzje zostały wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż: stwierdzenie nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego znacjonalizowanego uprzednio przedsiębiorstwa, wydanego na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (M. P. z 1948 r., nr 53, poz. 512) – nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia państwowego przedsiębiorstwa w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Przepis ten wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, z którym zachodzi potrzeba rozpoznania wpływu zmiany lub uchylenia innej decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzją administracyjną. Zdaniem skarżącego, chodzi o rozstrzygnięcie sprawy lub kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub orzeczeniu sądowym, stanowiącym istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej, w sytuacji, w której albo w ogóle nie mogła być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogła być wydana decyzja administracyjna danej treści. Taką decyzją mającą bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie uwłaszczenia[...] Zakładów Zielarskich "[...]" w L. nie jest orzeczenie o nacjonalizacji przedsiębiorstwa "[...] w S", ani orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z przejęcia tego przedsiębiorstwa przez Państwo. Wprawdzie bez uregulowania stanu własności działki nr [...] położonej w S. w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji uwłaszczeniowej – to jednak żaden z przepisów prawa nie nakłada na organ administracji obowiązku wydania decyzji uwłaszczeniowej, dlatego tylko, że wcześniej w taki sposób uregulowany został stan własności Skarbu Państwa. Skarżący podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny żadna z decyzji administracyjnych, na podstawie której Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości nie jest orzeczeniem bezpośrednio wpływającym na decyzję, w których organ rozstrzyga w innych sprawach indywidualnych posługując się tym tytułem własności. Nie jest więc decyzją wpływającą na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 146 § 1 kpa i wskazał, że organ wydał decyzję w trybie wznowienia postępowania po upływie pięciu lat od wydania decyzji uwłaszczeniowej. Skarżący podniósł, że organ nie ustosunkował się do zarzutów "[...]-[...]" SA odnoszących się do tego, że w wyniku rozstrzygnięcia obejmującego wyłącznie nieruchomość w postaci budynku mieszkalnego, stworzyła się sytuacja niedopuszczalna prawnie, bowiem na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, będącym w użytkowaniu wieczystym "[...] [...]" SA będzie się znajdował budynek stanowiący własność osób fizycznych nie będących użytkownikami wieczystymi gruntu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł także, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 146 § 1 kpa, gdyż termin ten odnosi się do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r., a nie do decyzji uwłaszczeniowej organu wojewódzkiego. W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2005 r. uczestniczka postępowania J. P. wskazała, że zaskarżona decyzja jest ze wszech miar słuszna i podniosła, że do chwili obecnej nie może wejść w posiadanie domu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej skargi, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej ppsa). Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, zapadły na skutek wznowienia postępowania w przedmiocie uwłaszczenia [...] Zakładów Zielarskich "[...]". Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu wznawia się postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja ta została wydana m.in. w oparciu o inną decyzję, która następnie została uchylona lub zmieniona. W ocenie organu sytuacja taka zaistniała wówczas, gdy decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzona została nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Rolnego i Spożywczego z dnia [...] grudnia 1949 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa "[...] [...] w S", w części dotyczącej zaliczenia do składników majątkowych znacjonalizowanego przedsiębiorstwa budynku mieszkalnego. Wskazać jednakże należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa dotyczy tylko takich sytuacji, gdy decyzja, która została uchylona (lub której stwierdzono nieważności) wchodziła w skład podstawy prawnej kwestionowanej decyzji. Uwłaszczenie [...] Zakładów Zielarskich decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] września 1999 r. (za wyjątkiem odpłatności – w tej części decyzja organu pierwszej instancji została uchylona i w tym zakresie postępowanie zostało umorzone), nastąpiło w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741). Przepis ten wymagał do nabycia przez państwowe lub komunalne osoby prawne prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków lub innych urządzeń, posiadania przez te podmioty gruntu w zarządzie na datę 5 grudnia 1990 r. Zgodnie z treścią wydanego z upoważnienia z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), właściwy organ stwierdzał prawo zarządu na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Należy przez to rozumieć, że tylko te dokumenty mogły być podstawą do stwierdzenia prawa zarządu, a w konsekwencji do uwłaszczenia przedsiębiorstwa. Dokumenty stanowiące postawę stwierdzenia prawa zarządu organ miał obowiązek wskazać w uzasadnieniu decyzji o uwłaszczeniu (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Wśród dokumentów wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia była wymieniona decyzja o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jak stanowi decyzja o uwłaszczeniu [...] Zakładów Zielarskich "[...]" z dnia [...] listopada 1998 r. prawo zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. wynikało z decyzji Kierownika Urzędu [...] w S nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. o naliczaniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością (decyzja ta znajduje się w aktach sprawy). To właśnie ta decyzja była podstawą do wydania decyzji o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa. W tym miejscu podnieść należy, że uczestniczka postępowania – J. P. w piśmie (bez daty) załączonym do pisma z dnia 8 maja 2001 r. skierowanym do Kierownika Urzędu Wojewódzkiego w L – Placówka Zamiejscowa w S. wskazuje, że Minister Przemysłu Rolnego i Spożywczego decyzją z dnia [...] kwietnia 1953 r. przekazał sporną nieruchomość w zarząd [...] Zakładów Zielarskich "[...]" (k. 152 akta [...] tom III). Podkreślić należy, że ani decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] października 1998 r. o odmowie stwierdzenia nieważności, orzeczenie z dnia [...] grudnia 1949 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, ani to orzeczenie nie były podstawą do uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego. Orzeczenie z 1949 r. jak i poprzedzające je orzeczenie nacjonalizacyjne z 1948 r. miały istotny wpływ na prawo własności nieruchomości, jednakże sam fakt, że grunt i budynki stały się własnością Skarbu Państwa nie były wystarczające do uwłaszczenia w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do wydania przez właściwy organ decyzji uwłaszczeniowej było niezbędne prawo zarządu wykazane dokumentami, o których mowa w § 4 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia. Stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1949 r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego nie spowodowało automatycznego usunięcia z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie zarządu będącej podstawą do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Słuszny jest zarzut skargi, iż uszło uwadze organu, że rozstrzygnięcie w części dotyczącej budynku spowodowało, iż grunt pozostał w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu niż właściciel budynku. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności stwierdzić należy, że organ wadliwie wskazał podstawę do wznowienia postępowania, wobec czego naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 8 kpa w związku z art. 151 § 1 kpa, a naruszenie to mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcie uzasadnia uchylenie decyzji organów obydwu instancji w części uchylającej decyzję w przedmiocie uwłaszczenia i wznawiające postępowanie w tej sprawie – z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Rozstrzygnięcie z pkt 2 wyroku ma umocowanie w treści art. 152 ppsa.