I SA/Wa 823/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. K., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy w S. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] dotyczącą zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że działający z upoważnienia Wójta Gminy S. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił H. K. przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na złagodzenie szkód w uprawach rolnych spowodowanych przez suszę w 2008 r. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przywołał kryteria i unormowania prawne zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów z 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan (Dz. U. Nr 173, poz. 1070) oraz podał wynikające z nich zasady, na jakich udzielana jest ta pomoc. Organ podał, iż w niniejszej sprawie odmówiono wnioskodawcy zasiłku, ponieważ w jego gospodarstwie rolnym spowodowane przez suszę szkody nie zostały oszacowane przez komisję ds. szacowania szkód powołaną przez wojewodę, tym samym nie został sporządzony protokół oszacowania szkód, który jest dokumentem niezbędnym do wypłaty przedmiotowego zasiłku. Organ podał, iż H. K. dokonał samooceny strat na podstawie plonów z lat ubiegłych, jednak nie można tego potraktować na równi z protokołem oszacowania szkód sporządzonym przez komisję i uwzględnić jako dowód w sprawie. Dla organu I instancji wiążące są jedynie ustalenia komisji zawarte w protokole. Przy czym wskazał, iż komisja szacowała szkody spowodowane przez suszę na terenie Gminy S. przez okres [...] miesięcy, rolnicy byli zawiadomieni o możliwości zgłaszania szkód przez sołtysów wsi, do których Wójt Gminy S. wysłał specjalne pisma zobowiązujące do poinformowania rolników. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. H. K. złożył odwołanie, kwestionując twierdzenie organu, że jego obowiązkiem było zgłoszenie strat do Urzędu Gminy w S. Wskazał, iż poinformowanie rolników w formie kartek od sołtysów było niedostateczne i jest próbą przerzucenia obowiązków i odpowiedzialności z komisji na rolnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał przepisy art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070). Zgodnie z § 2 w/w rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli m.in. szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 77, poz. 514 i Nr 250, poz. 1868 oraz z 2008 r. Nr 8, poz. 42 i Nr 107, poz. 680). Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawcy odmówiono przyznania zasiłku na złagodzenie skutków suszy, ponieważ, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału w sprawie brak jest protokołu oszacowania strat spowodowanych przez suszę sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę, a więc nie została spełniona jedna z niezbędnych przesłanek do otrzymania tego zasiłku. Skoro zatem w gospodarstwie H. K. komisja nie oszacowała wysokości szkód i nie sporządziła protokołu, to nie został spełniony wskazany wyżej niezbędny warunek do udzielenia pomocy. Ustalenie średniej wysokości szkód w uprawach w danym gospodarstwie odbywa się bowiem na podstawie wspomnianego protokołu oszacowania szkód. Tak więc oszacowanie strat przez komisję i sporządzenie przez nią protokołu szkód jest niezbędnym warunkiem otrzymania pomocy. W rozpoznawanej sprawie brak jest właśnie przedmiotowego protokołu, Odwołujący sam zresztą przyznaje, że nie złożył w odpowiednim czasie wniosku o ustalenie strat w swoim gospodarstwie w związku z suszą. Brak protokołu uniemożliwia ustalenie rzeczywistej wielkości poniesionych szkód oraz wyliczenie przez Kierownika Ośrodka w S. wskaźnika strat w gospodarstwie H. K., gdyż to właśnie ów protokół jest zasadniczym dowodem w sprawie, a zawarte w nim ustalenia są podstawą dla organów prowadzących postępowanie w sprawie udzielenia pomocy na złagodzenie skutków suszy. Kolegium podkreśliło , iż susza miała miejsce w miesiącach wiosenno-letnich, a na terenie gminy S. komisja szacowała straty przez okres [...] miesięcy - począwszy od [...]. W chwili - gdy wszystkie uprawy zostały już zebrane z pól - nie ma fizycznych możliwości oszacowania szkód. Tylko uprawy zgłoszone przez wnioskodawcę do oszacowania przez komisję i następnie uwzględnione w protokole strat mogą być wzięte pod uwagę przez organ. Wcześniejsze pominięcie zgłoszenia szkód w uprawach uniemożliwia - już po sprzątnięciu tych upraw z pól - oszacowanie rzeczywistej wielkości poniesionych szkód na tych obszarach oraz wykazanie ich w protokole komisji. Zatem w przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał, iż brak protokołu wyklucza możliwość ubiegania się o zasiłek z tytułu suszy. Natomiast dokonana przez H. K. samoocena strat nie może stanowić dowodu w sprawie, bowiem dla organu I instancji wiążące są jedynie ustalenia komisji zawarte w protokole. Przy czym organ odwoławczy wskazał, że brak dostatecznej informacji nie może być usprawiedliwieniem dla zaniechania obowiązku zgłoszenia szkód w uprawach do oszacowania w odpowiednim terminie, tak aby komisja mogła ocenić te straty i sporządzić protokół. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że kartka przyklejona przez sołtysa na płocie albo wręczona według jego uznania nie stanowi prawa na podstawie którego miał obowiązek zgłaszania szkód w komisji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez H. K. wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. Ustawodawca przewidział możliwość udzielenia takiej pomocy ze środków publicznych. Zgodnie z treścią § 1, 2 i 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070), wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.), w rozporządzeniu tym określone zostały szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą lub huraganem w 2008 r. Pomocy tej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1 - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, 2 - szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 77, poz. 514, ze zm.), 3 - szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Pomoc ta jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji stanął na stanowisku, a organ odwoławczy podzielił ten pogląd, że skarżący nie spełnia drugiej przesłanki uprawniającej do otrzymania wnioskowanej pomocy, czyli szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę nie zostały oszacowane przez komisję. Zdaniem Sądu takie stanowisko organów orzekających jest wadliwe, nie znajduje uzasadnienia prawnego i stanowi przejaw nadmiernego formalizmu urzędniczego, a jego akceptacja stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim bezpodstawnie obciąża odpowiedzialnością za wszelkie ewentualne błędy popełnione przez organ wnioskodawcę, czyli stronę postępowania. Analiza przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że przepisy te nie wprowadzają obowiązku zgłoszenia przez osobę zainteresowaną szkody komisji powołanej przez wojewodę. Wymaga podkreślenia, że obowiązek sporządzenia protokołu oszacowania, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, nałożono na komisję powołaną przez organ administracji publicznej, jakim jest wojewoda. Oznacza to, iż rzeczą wojewody jest spowodowanie dokonania przez komisję czynności oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych na obszarze dotkniętym suszą i dostarczenia sporządzonych przez komisję protokołów właściwym wójtom (burmistrzom, prezydentom miast). Wobec tego odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego z powodu nie sporządzenia przez właściwe organy protokołu oszacowania szkody w gospodarstwie rolnym osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego nie znajduje podstawy prawnej.. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jeżeli zatem nie ma możliwości zastosowania środków dowodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (brak dokumentacji dotyczącej oszacowania strat z uwagi na brak stosownego protokołu) – to powoduje to konieczność zastosowania ogólnych reguł ustalenia stanu faktycznego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Inaczej skarżący zostałaby pozbawiony możliwości uwzględnienia jego wniosku – i to z przyczyn nie zawinionych przez niego (skarżący nie miał obowiązku zgłoszenia szkody w gospodarstwie rolnym). W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza zebrać i wyczerpująco rozpatrzyć całokształt materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa, w tym dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnić swoje rozstrzygnięcie i wyjaśnić zastosowaną w nim podstawę prawną decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy wystąpił stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej. Zdaniem Sądu orzekającego żaden przepis ustawy o pomocy społecznej lub przywołanego rozporządzenia nie zwalnia organów z tych obowiązków zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy organy naruszyły obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego, czyli art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania i ustali stan faktyczny sprawy - w szczególności średnią wysokość szkód w pobliskich gospodarstwach rolnych, w których dokonano szacowań szkód w tego samego rodzaju uprawach i odniesie te ustalenia do sytuacji gospodarstwa rolnego skarżącego - stosując ogólne reguły ustalania stanu faktycznego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Następnie organ rozpatrzy całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i dokona jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 kpa. Równocześnie zgodnie z treścią art.107 § 3 kpa organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśni które fakty uznał za udowodnione i dlaczego, wskaże dowody na których się oparł oraz wyjaśni przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.