I SA/Wa 823/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. w S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz K. w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę R. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] w obrębie S, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[...], uregulowanej w księdze wieczystej nr[...]. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] działając w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. nr 32 poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę R. , prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącej na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło K. w S. zarzucając organowi pierwszej instancji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności tego, że K. jako samoistnemu posiadaczowi przedmiotowej nieruchomości przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania oraz faktu, iż przed Sądem Rejonowym w N. toczy się postępowanie w kwestii zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przez odwołującego się. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ( dalej KKU) decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia KKU wskazała, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki: - uwzględniono stan mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, - mienie wnioskowane do skomunalizowania stanowiło wówczas własność Skarbu Państwa i należało (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz - nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Zdaniem KKU z zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym odpisu księgi wieczystej nr [...], oraz zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] bezspornie wynikało, że działka nr [...] w dniu wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. istniała i stanowiła mienie Skarbu Państwa, pozostające we władaniu K. w S. Równocześnie przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy i należąc do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22 poz. 99 w brzmieniu wówczas obowiązującym), spełniała warunki skomunalizowania jej z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Odnosząc się do zarzutu nieuznania K. w S. za stronę postępowania Komisja wskazała, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym już dawno zostało przesądzone, że ponieważ komunalizacja mienia polega wyłącznie na przeniesieniu prawa własności mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę i tylko z dniem 27 maja 1990 r. nie naruszając jednocześnie uprawnień użytkowników zależnych komunalizowanego mienia, stronami takiego postępowania są wyłącznie Skarb Państwa i właściwa gmina. K. w S. przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego nie posiada, ponieważ w dniu wejścia ww. ustawy tj. 27 maja 1990 r., nie było właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie przysługiwał mu do niej również inny tytuł prawny. Z kolei wystąpienie z wnioskiem o zasiedzenie nieruchomości nie tamuje postępowania komunalizacyjnego, ponieważ nabycie w nim spornego mienia przez Gminę następuje z mocy samego prawa. Na powyższą decyzję K. w S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 7, oraz art. 28 Kpa, poprzez bezpodstawne uznanie, że Kółku nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w oparciu o ustawę z dnia 10 maja 1990 r. oraz 10 Kpa, poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, jak również możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W opinii skarżącego, K. w S. powinno zostać uznane z stronę postępowania, a brak jego udziału w pierwszej instancji przed Wojewodą [...] winien spowodować uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ten miał bowiem pełną świadomość, co do sytuacji faktycznej sprawy, a w szczególności tego, że od chwili wywłaszczenia nieruchomości czyli od 1965 r. K. było jej samoistnym posiadaczem, prowadziło na nieruchomości działalność, wybudowało na niej szereg budynków i urządzeń. Ponadto organ miały świadomość, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a więc w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy (27 maja 1990r.) własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2010 r. stwierdzono nabycie przez gminę R. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w S. , oznaczonej jako działka nr [...] o pow.[...] ha . Powyższa decyzja została doręczona Wójtowi Gminy R. oraz Staroście [...] jako reprezentantowi Skarbu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło K. w S. Działając oparciu o powyższe przepisy oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznała odwołanie K. [...] w S. i utrzymała w mocy decyzję komunalizacyjną. Zdaniem KKU z akt sprawy bezspornie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że celem postępowania komunalizacyjnego jest przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na określoną gminę z dniem 27 maja 1990 r. Stronami takiego są zatem wyłącznie Skarb Państwa i właściwa gmina. Inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. K. w S. prawa takiego nie posiadało, dlatego też nie może być stroną postępowania komunalizacyjnego. Jednocześnie, co należy podkreślić, organ uznał, że kwestionowanie przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, co uzasadniało jego zdaniem merytoryczne rozpoznanie sprawy. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r. III SA 97/86. Z powyższym stanowiskiem organu nie sposób się jednak zgodzić. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 Kpa. Zgodnie z jego treścią stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczającym powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw i obowiązków. Twierdzenie takie powinno być jednak zweryfikowane w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Stosownie do treści art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m.in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Ustalenie zatem interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Podkreślenia wymaga jednak, że jeżeli wynik ten jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa , ale w oparciu art. 138 § 1 pkt 3 kpa, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Potwierdzenie tej tezy znalazło odzwierciedlenie nie tylko w doktrynie, ale również w orzecznictwie sądów administracyjnych. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1999 r., I SA 1620/98,LEX nr 48567, uchwała NSA w Warszawie z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Przykładowo w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (publ.cbois.nsa.gov.pl.), wyraźnie wskazano, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uchwale tej NSA podkreślił, że ustalenie po stronie odwołującego się przesłanki braku przymiotu strony, nakłada na organ obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Powołany natomiast w uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 roku III SA 97/86 wydany został na podstawie nieobowiązującego już stanu prawnego. W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym - nie wyłączając postępowania odwoławczego, obowiązuje zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, jednakże przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczające wyjątki od tej zasady. Niewątpliwie wyjątkiem umożliwiającym załatwienie sprawy wyłącznie procesowo, jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa, czego nie uwzględniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w swym rozstrzygnięciu. Reasumując wcześniejsze wywody prawne oparte o przedstawiony stan faktyczny sprawy Sąd uznał, że organ I instancji w skarżonej decyzji naruszył przepisy postępowania, to jest art. 138 § 1 pkt 1 kpa co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien kierować się oceną prawną przedstawioną w niniejszym wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeanalizować podnoszone wyżej okoliczności i rozpoznając wniesione odwołanie zbada w pierwszej kolejności czy skarżącemu K. w S. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Następnie- w sytuacji uznania braku przesłanek z art. 28 Kpa- , wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.