I SA/Wa 825/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2011 r. sprawy ze skargi T. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] wzywające T. C. do wykonania obowiązku wydania nieruchomości położonej w dzielnicy W., oznaczonej jako działka ew. o nr [...]. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym po autostradę [...] - odcinek: węzeł [...] - wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, oznaczonej jako działka ew. nr [...], położonej w dzielnicy [...], obręb [...] - wraz z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym po autostradę [...] - odcinek: węzeł [...] (z węzłem) - węzeł [...] (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej, położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność w T. C. i F. D. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zaś decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. Organ wojewódzki pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skierował do zobowiązanych: T. C. i F. D. upomnienie Nr [...], wzywające do wykonania obowiązku wydania ww. działki nr [...] - z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zostało ono doręczone stronom w dniu 4 maja 2010 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do wydania nieruchomości określonego w powyższym upomnieniu, Wojewoda [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Następnie - po wszczęciu postępowania egzekucyjnego - Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] wezwał współwłaścicielkę T. C. do wydania nieruchomości położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka ew. o nr [...], Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, w celu budowy drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę; [...] - odcinek: węzeł [...] (z węzłem) - węzeł [...] (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej - w terminie 4 dni od doręczenia niniejszego postanowienia pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) decyzja w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe: 1) uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; 3) uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Do egzekucji obowiązków wynikających z ww. decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodał, że - zgodnie z przepisami art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - wezwał już T. C. do dobrowolnego wykonania obowiązku wydania ww. nieruchomości, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie z uwagi na okoliczność, iż T. C. nie wykonała obowiązku wydania tej działki, z urzędu wszczął postępowanie egzekucyjne. Podniósł też, iż w myśl art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym świadczeń o charakterze niepieniężnym w niniejszej sprawie jest Wojewoda [...], który na zasadzie art. 26 § 4 powołanej ustawy jest jednocześnie wierzycielem. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. złożyła T. C., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie art.27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 2. naruszenie art. 27 § 1 pkt 6 pea, 3. naruszenie art. 27 § 3 pea, 4. naruszenie art. 27c pea, 5. z uwagi na powyższe, naruszenie art.26 §1 pea. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym wynikające z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń, gdy przepis szczególny tak stanowi (art. 4 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W niniejszej sprawie egzekucji podlega obowiązek wynikający z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. zezwalającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Dodał, że z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. - która stanowiła podstawę wystawienia tytułu wykonawczego - wynika, że obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nałożony został na współwłaścicieli gruntu – T. C. i F. D. Podkreślił, że działania organu egzekucyjnego mają charakter formalno-procesowy i są konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Organ egzekucyjny nie bada więc decyzji merytorycznej kształtującej prawo pod względem jej zgodności z prawem, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 229/2010, publik. Lex Polonica nr 2359054). Zadaniem organu egzekucyjnego jest jedynie doprowadzenie do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny bada wniosek o wszczęcie egzekucji tylko pod względem formalnym i rozpatruje kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ww. ustawy) - co oznacza, że nie może on dokonywać merytorycznej oceny obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 13 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 987/97, publ. LEX nr 37129; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 5113/98, publ. LEX nr 37203; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2001 r., sygn. akt III SA 338/00, publ. LEX nr 79249). Minister podniósł również, iż nie ma podstaw do rozpatrzenia zarzutów dotyczących naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 (tj. wadliwe wskazanie podstawy prawnej obowiązku), art. 27 § 1 pkt 6 (tj. wadliwe wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji) i art. 27 § 3 (tj. nie dołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - ponieważ kwestie te mogą być rozpatrywane tylko jako zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 33 pkt 10 ustawy egzekucyjnej podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Dodał, że w polskim postępowaniu egzekucyjnym w administracji przyjęta jest zasada subsydiarności środków zaskarżenia czynności organu egzekucyjnego. Oznacza to, że środki zaskarżenia mogą być rozpatrywane przy konkretnych, wskazanych w ustawie czynnościach egzekucyjnych (np. zarzuty, wyłączenie spod egzekucji, skarga na czynności egzekucyjne, czy zażalenie na postanowienie wzywające do wykonania obowiązku). Niedopuszczalne jest zatem rozpatrywanie przez organ nadzoru w postępowaniu zażaleniowym na postanowienie wzywające do wykonania obowiązku zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Tym bardziej, że organ nadzoru nie jest właściwy do rozpatrywania zarzutów określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie uznał także za zasadny zarzut dotyczący prowadzenia egzekucji z majątku osobistego męża T. C. – M/ C., bowiem nie był on stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. i nie ma podstaw do wystawienia przeciwko niemu tytułu egzekucyjnego. Niemniej jednak pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. M. C. wniósł o wyłączenie spod egzekucji ww. nieruchomości. Po rozpoznaniu tego wniosku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Minister Infrastruktury uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], orzekające o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie wyłączenia spod egzekucji nieruchomości położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i orzekł o odmowie wyłączenia spod egzekucji przedmiotowej nieruchomości - na skutek uchybienia terminu do złożenia tego wniosku. Minister nie zgodził się również z zarzutem, że do tytułu wykonawczego nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia (art. 27 § 3 ustawy egzekucyjnej) - bowiem powołany przepis dotyczy sytuacji, w której wierzycielem jest podmiot inny niż organ prowadzący egzekucję. Wówczas do obowiązków wierzyciela należy doręczenie organowi egzekucyjnemu dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Nie jest zaś obowiązkiem organu egzekucyjnego, będącego jednocześnie wierzycielem, doręczenie dowodu doręczenia zobowiązanemu upomnienia. T. C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], wnosząc o jego uchylenie w całości Skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w zażaleniu, zarzucając temu orzeczeniu: 1. naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 pea, 2. naruszenie art. 27 § 1 pkt 6 pea, 3. naruszenie art. 27 § 3 pea, 4. naruszenie art. 27c pea, 5. z uwagi na powyższe, naruszenie art. 26 §1 pea oraz art.29 pea. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w tytule wykonawczym wadliwie wskazano podstawę prawną obowiązku, powołując ogólnie art. 17 ustawy w związku z ogólnie wskazaną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] - przez co naruszono art. 27 §1 pkt 3 pea. W sytuacji, gdy wskazywana decyzja rozstrzyga o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, zaś obowiązki wynikają nie bezpośrednio z decyzji (treści decyzji), konieczne jest wskazanie właściwej podstawy prawnej, z której bezpośrednio mogą wynikać obowiązki. Wskazany art. 17 ustawy obejmuje wyszczególnione jednostki redakcyjne, które nie zostały wskazane, to w istocie z tytułu wykonawczego nie wynika, co jest przedmiotem tytułu wykonawczego, a w rezultacie, jaki obowiązek może być przedmiotem egzekucji. Ponadto w tytule tym wskazano, że obowiązek podlega egzekucji na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 pea, co jest oczywiście wadliwym wskazaniem podstawy prawnej prowadzenia egzekucji, gdyż przepis ten odnosi się wyłącznie do egzekucji należności pieniężnych, przez co naruszono art. 27 § 1 pkt 6 pea oraz nie dołączono dowodu doręczenia upomnienia, naruszając art. 27 § 3 pea. Skarżąca podniosła, że tytuł wykonawczy został wystawiony jedynie na nią, w sytuacji gdy egzekucja jest prowadzona także z majątku osobistego jej męża M. C. - przez to doszło do naruszenia art. 27c pea. Dodała, że nieruchomość - będąca przedmiotem egzekucji - stanowi współwłasność jej i M. C.. T. C. na podstawie postanowienia z [...] października 1992 r. wydanego przez Sąd Rejonowy dla W. (sygn. akt. [...]) wymieniona została jako nabywca wskazanej nieruchomości na mocy zasiedzenia w 1985 r., na zasadzie współwłasności w 1/4 części. W dacie nabycia nieruchomości T. C. pozostawała w związku małżeńskim z M. C. (bez wyłączenia wspólności majątkowej małżeńskiej), a w konsekwencji nabywcą nieruchomości był również M. C.. Wskazana nieruchomość weszła do majątku wspólnego małżonków. Z uwagi na powyższe można stwierdzić, że wskazana nieruchomość w 1/4 części weszła do wspólnego majątku małżeńskiego w 1985 r. Następnie wspólność majątkowa małżeńska ustała, wraz z rozwiązaniem małżeństwa, a przez to wskazany udział w nieruchomości (1/4) może być oceniany jako stanowiący po połowie majątki odrębne małżonków. Zatem M. C. przysługuje 1/8 udziału we współwłasności nieruchomości, podobnie jak jego żonie (także 1/8). Skarżąca dodała, że zaskarżone postanowienie, jako czynność w ramach postępowania egzekucyjnego, zostało wydane w oparciu o oczywiście wadliwy tytuł wykonawczy, a egzekucja może być oceniona jako prowadzona bez tytułu wykonawczego. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie powinno podlegać uchyleniu. Jednocześnie organ egzekucyjny zobowiązany był do zbadania przesłanek formalnych dopuszczalności egzekucji - w rezultacie doszło do naruszenia art. 29 pea. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia administracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. wzywające do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny legalności tych postanowień. Przy czym zakres kontroli Sądu nie obejmuje takich kwestii jak np. zachowanie trybu przedegzekucyjnego, prawidłowości wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego i prowadzonej egzekucji, czy też zawieszenia bądź umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wymienione wyżej zagadnienia strona może bowiem kwestionować poprzez wniesienie odrębnych środków zaskarżenia, tj. zażaleń, zarzutów, czy skarg na czynności egzekucyjne. Należy wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 3-5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogi publicznej zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń i uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi. Przy czym do egzekucji obowiązków wynikających z tej decyzji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasady i tryb egzekucji obowiązku, o którym mowa w wyżej wymienionej decyzji regulują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z art. 143 § 1 tej ustawy egzekutor przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie organu egzekucyjnego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu (pomieszczenia) określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). Oznacza to, iż warunkiem koniecznym do wydania przez organ egzekucyjny postanowienia wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Postanowienie wzywające do wykonania obowiązku wydania nieruchomości, prócz elementów wymienionych w art. 124 kpa, musi zawierać: 1) wezwanie do wykonania obowiązku wydania nieruchomości; 2) zagrożenie, że w razie niewykonania obowiązku zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (pomieszczenia). W niniejszej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione, bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika, że egzekucja obowiązku wydania nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem została poprzedzona doręczeniem skarżącej odpisu tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Jednocześnie zaś w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym - do momentu wydania przez Ministra Infrastruktury postanowienia z dnia [...] marca 2011 r. - nie został przerwany lub zakończony jego bieg, poprzez wydanie przez organ egzekucyjny (bądź organ wyższego stopnia) postanowienia w przedmiocie zwrotu wierzycielowi tytułu egzekucyjnego, wstrzymania czynności egzekucyjnych czy postępowania egzekucyjnego, jego zawieszenia bądź umorzenia. Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie brak jest podstaw do kwestionowania podjętego postanowienia, wzywającego do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów dotyczących nieprawidłowości, które zawiera tytuł wykonawczy, tj. naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 i 6 oraz art. 27 § 3 ustawy egzekucyjnej - należy stwierdzić, że zgodnie z art. 33 tej ustawy mogą one być rozpatrzone tylko jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, a nie w postanowieniu wzywającym do wykonania obowiązku wydania nieruchomości. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego pominięcia M. C. jako współwłaściciela nieruchomości, której wydania dotyczy postępowanie egzekucyjne - stwierdzić należy, iż nie był on stroną postępowania dotyczącego niezwłocznego zajęcia nieruchomości. Decyzja ta nadal pozostaje w obiegu prawnym, podlega wykonaniu i jej zasadność nie może być podważana w postępowaniu egzekucyjnym - bowiem w tym ostatnim istnieje zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tym przypadku bowiem organ ten, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku, podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej i w istocie byłby kolejną instancją rozpatrującą sprawę. Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.