I SA/Wa 826/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) sędzia WSA Maria Tarnowska asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. M., H. M., T. D., B. D. i J. H. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2003 r. sygn. I SA 1922/01 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] i decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 2001 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydium Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] października 1973 r. nr [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wystąpiła S. M. i J. H.. W toku postępowania nadzorczego ustalono m.in., że wywłaszczony grunt stanowił własność S. D., który zmarł w dniu [...] sierpnia 1972 r., a postępowanie spadkowe nie zostało zakończone, w związku z czym postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono z udziałem D. D., który nieruchomość użytkował. W dacie orzekania o wywłaszczeniu współwłaścicielami nieruchomości były osoby wymienione w postanowieniu Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] kwietnia 1974 r. sygn. [...] Ns [...], tj. B. D., D. D., A. D., S. M. i M. H.. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe nie ustalił wszystkich stron postępowania przyjmując, że jedynie D. D. posiada legitymację strony. Wprawdzie niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu może stanowić podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak należy wziąć pod uwagę, że ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zobowiązywała organy wywłaszczeniowe do ustalenie właściciela nieruchomości i do powiadomienia stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie administracyjnej (art. 16 i 18 ustawy). Poza tym w aktach sprawy brak jest informacji, aby organ prowadzący postępowanie wyjaśnił, czy nie było wystarczającym ograniczenie prawa własności i czy organ skorzystał z możliwości zarządzenia ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ celowości i prawidłowości lokalizacji stosownie do art. 4 i 20 ust. 1-3 ustawy wywłaszczeniowej. Wskazane uchybienia stanowią rażące naruszenie prawa. Z uwagi jednak na fakt, że z dokumentów wynika, iż część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]", natomiast działki [...] i [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]", należało przyjąć, że w zakresie dotyczącym tych działek organ nadzoru obowiązany był stwierdzić, że decyzja o wywłaszczeniu została wydana z naruszeniem prawa. Uzasadniając uchylenie zaskarżonych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2003 r. wskazał, że nie wystarczy wykazanie przez organ, iż miało miejsce naruszenie prawa. Konieczne jest wykazanie, że naruszenie to miało charakter kwalifikowany (rażący). Zaskarżone decyzje wymogu tego nie spełniają. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oparł swoje rozstrzygnięcie nadzorcze na nieustaleniu wszystkich stron postępowania, niepowiadomieniu o jego wszczęciu i niedoręczeniu decyzji wywłaszczeniowej wszystkim stronom, niedokonaniu weryfikacji wniosku pod kątem niezbędności wywłaszczenia, niezbadaniu, czy nie było wystarczające ograniczenie prawa własności, nieskorzystaniu z możliwości zarządzenia ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ celowości i prawidłowości lokalizacji. Uchybienia te organ zakwalifikował jako rażące naruszenie prawa, tj. art. 4, 16, 18 i 20 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W kwestii zakresu podmiotowego postępowania wywłaszczeniowego organy nie wskazują, jaki konkretny przepis został naruszony. Artykuły 16 ust. 2, 17, 18 i 19 ustawy dopuszczały wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i jego prowadzenie, gdy miejsca zamieszkania osób zainteresowanych nie były znane. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania mogło być doręczone posiadaczowi, a ponadto mogło być podane do wiadomości w formie obwieszczenia. W rozpoznane sprawie postępowanie wywłaszczeniowe spełniało te wymogi. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono D. D., który był użytkownikiem nieruchomości, a ponadto było podane do wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń. W ten sposób dokonano też doręczenia decyzji wywłaszczeniowej (art. 28 ust. 1). Te okoliczności nie zostały przez organ nadzoru rozważone. Organ nie odniósł się do kwestii interesu prawnego S. M. i J. H. oraz pozostałych spadkobierców S. D., właściciela nieruchomości, która w dniu wywłaszczenia stanowiła gospodarstwo rolne i podlegała szczególnym zasadom dziedziczenia. Stwierdzono w decyzji nadzorczej naruszenie art. 4 i 20 ustawy, nie wyjaśniono natomiast, czy istotnie doszło do naruszenia tych przepisów i czy skutkuje to nieważnością decyzji wywłaszczeniowej. Nie wykazano również, że organ miał obowiązek ponownego rozpatrzenia celowości i prawidłowości lokalizacji inwestycji (art. 20 ust. 3). Ponadto Sąd wskazał, że postępowanie toczyło się bez udziału W., które jest właścicielem części wywłaszczonej nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1973 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że orzeka "uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego". Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej są osoby, które były właścicielami nieruchomości lub ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215), nieruchomość rolna traciła dotychczasowy charakter jeśli została przeznaczona na cele niezwiązane bezpośrednio z produkcją rolną. W tej sprawie na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] kwietnia 1972 r. o lokalizacji inwestycji – zespołu mieszkaniowego [...] i lokalizacji dróg krajowych w rejonie tego zespołu, zmieniony został charakter prawny nieruchomości wchodzącej w skład masy spadkowej z rolnej na budowlaną. Oznacza to, że nieruchomość ta w dniu śmierci S. D., tj. w dniu [...] sierpnia 1972 r. nie podlegała szczególnym zasadom dziedziczenia i wobec tego dziedziczyli ją wszyscy spadkobiercy S. D.. Wniosek o stwierdzenie nieważności złożyły osoby, które były spadkobiercami S. D. i należało uznać, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek stron, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił właściwy organ i wobec tego spełnione zostały przesłanki z art. 3 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Właściciel nieruchomości S. D. zmarł [...].08.1972 r. Pismem z 15 czerwca 1973 r. organ zwrócił się do D. D., syna S. i jednocześnie posiadacza nieruchomości, z propozycją zawarcia umowy sprzedaży. Do zawarcia umowy nie doszło, gdyż nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe. Wobec nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości i braku możliwości zawarcia umowy złożony został wniosek o wywłaszczenie. W świetle tych ustaleń spełnione zostały przesłanki z art. 6 ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły prawa rzeczowe ograniczone. Stosownie do art. 16 ust. 2 osoby zainteresowane, których miejsce pobytu nie było znane, zawiadamiane były za pomocą obwieszczenia na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. Pismem z 6 sierpnia 1973 r. D. D. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie to zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium [...] Rady Narodowej W. od 6 sierpnia do 31 sierpnia 1973 r. W ten sam sposób doręczono decyzję o wywłaszczeniu, która zawierała elementy wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy. W związku z tym należało stwierdzić, że decyzja z [...] października 1973 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Nie stwierdzono również innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Minister Transportu i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku J. H., B. D., T. D., M. M. oraz H. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że kwestia nieustalenia właścicieli nieruchomości i niepowiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o jego zakończeniu była badana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 21 maja 2003 r. wskazał, że przedmiotowe postępowanie spełniało wymogi z art. 16 ust. 2, art. 17, 18 i 19 ustawy. Zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wiąże sąd oraz organ. Zarzuty skarżących, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie wyczerpują przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a są określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. H., B. D., T. D., M. M. oraz H. M. wnieśli o zmianę decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z [...] lutego 2006 r. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1973 r. lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2005 r., zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. oraz arat. 1, 6, 15, 16, 17 i 18 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w świetle art. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie można jej interpretować rozszerzająco, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy powołują się na postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S. D.. Postępowanie spadkowe nie było zakończone w dniu wywłaszczenia nieruchomości. Biorąc pod uwagę deklaratoryjny charakter tego postanowienia, organ nie mógł w ten sposób uzasadnić zaniechania obowiązku ustalenia i powiadomienia stron o toczącym się postępowaniu. Ograniczenie się do wywieszenia obwieszczenia bez wykonania obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania właściciela (posiadacza) nieruchomości i osób, którym służyły na nieruchomości prawa rzeczowe rażąco narusza prawo. Z niewiadomych przyczyn organ uznał nieruchomość za wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego, gdy decyzjami z [...] kwietnia 1972 r. zmieniona została kategoria nieruchomości na budowlaną. W chwili śmierci S. D. ([...].08.1972 r.) nieruchomość była już działką budowlaną. Organ wywłaszczeniowy powinien ustalić właścicieli nieruchomości. Był w stanie tego dokonać, a wezwał do udziału w postępowaniu tylko D. D.. Skarga została uzupełniona pismem z 20 października 2006 r., do którego dołączono kserokopie dokumentów mających potwierdzić, że ustalenie wszystkich stron postępowania było możliwe, gdyż ich adresy były znane organowi albo organ miał wystarczające dane do ich ustalenia. Odpowiadając na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, choć z innych przyczyn niż w jej wskazane. Zgodnie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu tego wyraźnie wynika obowiązek organu do ponownego rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem przedstawionej w wyroku oceny prawnej niezależnie od tego, czy organ tę ocenę podziela. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2005 r. Minister Infrastruktury wskazał, że orzeka uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 21 maja 2003 r. i jest to jedyne odniesienie do powołanego wyroku. Minister nie przytoczył jednak żadnych rozważań Sądu, co powoduje, że trudno ustalić, czy prawidłowo zinterpretował treść wyroku i zawartą w nim ocenę prawną. Uzasadnienie tej decyzji, gdyby nie zapewnienie o uwzględnieniu oceny prawnej, można byłoby odczytać jako pierwsze w sprawie. O tym, że doszło do naruszenia powołanego art. 99 przesądza stwierdzenie organu, że przedmiotowa nieruchomość na skutek wydanych decyzji o lokalizacji z mocy § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych utraciła charakter rolny, co oznacza, że w dniu śmierci S. D. nie podlegała szczególnym zasadom dziedziczenia, a zatem dziedziczyli ją wszyscy spadkobiercy. Dalej organ stwierdził, że wobec tego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej pochodził od stron postępowania. Minister pominął, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ nie odniósł się do podniesionej przez D. D. oraz Gminę W. kwestii interesu prawnego S. M. i J. H. oraz pozostałych spadkobierców w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, która w dniu wywłaszczenia stanowiła gospodarstwo rolne i podlegała szczególnym zasadom dziedziczenia. Z tej oceny wynika, że organ miał obowiązek rozważyć, czy wobec faktu, że wywłaszczana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne i podlegała szczególnym zasadom dziedziczenia, to wnioskujący o stwierdzenie nieważności mają przymiot strony w postępowaniu nadzorczym. Zamiast tych rozważań organ przedstawił własne stanowisko stwierdzając, że nieruchomość utraciła charakter rolny, co jest sprzeczne z oceną Sądu. Należy dodać, że przedstawione wyżej stanowisko Ministra Infrastruktury narusza ponadto art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] kwietnia 1974 r., sygn. [...] Ns. [...], w którym stwierdzono, że należące do spadku gospodarstwo rolne położone w W dziedziczą żona spadkodawcy B. D. z d. C. i syn D. D. po ½ każde z nich, to nie było podstaw, także w kontekście oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, do badania charakteru wywłaszczonej nieruchomości w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. O charakterze wywłaszczonej nieruchomości przesądza powołane postanowienie z [...] kwietnia 1974 r. Postanowienie to ma charakter deklaratoryjny, co słusznie podniesiono w skardze. Z tego wynika, że niezależnie od tego, kiedy zostało wydane, orzeka o uprawnieniach następców prawnych na dzień otwarcia spadku, tj. dzień śmierci spadkodawcy , czyli w tym przypadku na dzień [...] sierpnia 1972 r. Ponieważ Minister Transportu i Budownictwa w decyzji [...] lutego 2006 r. nie zajął stanowiska w przedmiocie treści oceny prawnej również naruszył przepis art. 99 powołanej na wstępie tych rozważań ustawy, a lakoniczne uzasadnienie tej decyzji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).