I SA/Wa 827/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...]kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa przez Gminę [...] nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DZ. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] ha. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa przed 27 maja 1990 r., co potwierdza wydruk z Portalu Podsystem Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych oraz treść zupełnej księgi wieczystej nr [...]. Jak wynika z danych zawartych w ewidencji gruntów działka w dniu 27 maja 1990 r. opisana została w ewidencji symbolem użytku "Wp" - grunty pod wodami powierzchniowymi i ze względu na to mogła stać się mieniem komunalnym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, gdyż zgodnie z obowiązującymi w dniu 27 maja 1990 r. przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr. 39, poz. 230) grunty pokryte państwowymi wodami płynącymi stanowią własność Państwa. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie. Zarzucił organowi pierwszej instancji to, że symbol "Wp" został nieprawidłowo ujawniony w ewidencji gruntów na podstawie katastru [...], gdyż sięgając do zapisów tego katastru działka [...], z której powstała działka [...], posiadała wpis użytku gruntowego jako "W" a teren do 2000 r. zajęty był przez [...], który obecnie został przebudowany i traktowany jest jako kanalizacja. Prezydent Miasta [...] wskazał że nie posiada dokumentów na podstawie których mógłby określić jednoznacznie funkcje [...], jednak na podstawie literatury "Wodociągi i Kanalizacja w [...] i [...]" wyd. Wydawnictwo Prasa i Książka Grzegorz Grzegorek, rok 2012 uzyskano informacje iż [...] od początku swojego istnienia spełniał funkcje kolektorów ściekowych zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747), a nie funkcje wody płynącej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, powołując się na treść przepisu art. 5 ust. 1 ustawy, wskazała, że nabycie prawa własności mienia przez gminę następowało, jeżeli zostały spełnione następujące warunki. W pierwszej kolejność należało ustalić, czy przedmiotowe mienie, które stanowiło w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa było mienie państwowym, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, czy należało do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 ustawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że organ I instancji ustalił na podstawie wypisu z rejestru gruntów oraz treści zupełnej księgi wieczystej nr [...], że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto nie była obciążona prawem zarządu bądź użytkowania ustanowionym na rzecz przedsiębiorstwa państwowego lub zakładu w myśl obowiązujących w tamtym czasie przepisów. Z kopi wykazu zmian gruntowych wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha została podzielona na działkę nr [...] o pow. [...] ha oznaczonej symbolem "dr: (drogi) oraz na działkę nr [...] o pow. [...] ha oznaczonej "Wp." (grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi). W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., a zatem nie ma możliwości stwierdzenia, że stan faktyczny był odmienny od zapisanego w ewidencji gruntów, a biorąc pod uwagę przepisy ustawy - Prawo wodne obowiązującej w dacie 27 maja 1990 r. organ I instancji uznał, że pomimo, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe nie podlega nabyciu z mocy prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała również, że podziela stanowisko Wojewody [...], ponieważ zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne grunty pokryte państwowymi wodami płynącymi stanowią własność Państwa. Natomiast na podstawie art. 6 ust. 1-3 tej ustawy, wody, z wyjątkiem wód wewnętrznych i morza terytorialnego są wodami śródlądowymi, które dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Wody powierzchniowe to wody płynące bądź stojące. Za wody płynące uważa się wody w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ciekach o przepływach stałych lub okresowych. Z kolei na podstawie art. 10 ust 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1245 ze zm.) obowiązującej obecnie, wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskim wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast w oparciu o art. 14 ust. 1 tej ustawy grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Biorąc pod uwagę to, że przepisy ustawy - Prawo wodne stanowią lex specialis w stosunku do ustawy, to należy je stosować w pierwszej kolejności. W związku z powyższym, pomimo iż zostały spełnione przesłanki komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, to z uwagi na wyżej przedstawione przepisy nie podlega ona nabyciu przez Gminę [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła również, iż skoro nie ma dokumentów na podstawie, których można by stwierdzić faktyczny stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., ani innych dowodów, które by potwierdzały, że w tej dacie przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta przez śródlądowe wody płynące, to w takim wypadku jak główny dowód o faktycznym zagospodarowaniu nieruchomości świadczy zapis z ewidencji gruntów. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jej zdaniem brak jest przesłanek do odmowy komunalizacji z mocy prawa. Skarżąca uważa, że stanowisku obydwu organów jest błędne a nieruchomość stanowiąca działkę o numerze [...] nie stanowi gruntu pod wodami płynącymi. W ocenie skarżącej zarówno organ I, jak i II instancji rozpatrując niniejszą sprawę dopuściły się naruszeń przepisów postepowania, w szczególności nie podjęły czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości odnoście stanu faktycznego, gdyż z okoliczności sprawy wynikało, iż wpis w rejestrze gruntów jest błędny Nadto nie dochowały należytej, wymaganej prawem staranności w trakcie zbierania materiału dowodowego w sprawie i nie dążyły do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczność sprawy. Całość ustaleń faktycznych organów opiera się na jednym dowodzie, tj. oznaczeniu nieruchomości w ewidencji gruntów. Gmina podniosła, iż symbol "Wp" został nieprawidłowo ujawniony w ewidencji gruntów w momencie zakładania tej ewidencji w 1969 r. gdyż sięgając do zapisów katastru [...], na podstawie którego dokonano wpisu działka [...] (z której powstała działka nr [...]) posiadała wpis użytku gruntowego, jako "W", a teren ten do 2000 r. zajęty był przez [...], a obecnie został przybudowany i jest traktowany jako kanalizacja. Według skarżącej funkcje [...], jaką spełniał od początku swojego istnienia do dnia dzisiejszego (kolektora ściekowego) można jednoznacznie określić na podstawie literatury - "Wodociągi i Kanalizacja w [...] i [...]" wyd. Wydawnictwo Prasa i Książka Grzegorz Grzegorek, rok, 2012 według której "W 1868 r, miasto [...] w ogóle nie posiadało kanalizacji. Otwarte rowy odprowadzały ścieki do dwóch naturalnych zbiorników (kolektorów), takich jak [...] i [...].[...] przyjmował ścieki z [...] oraz północnej i zachodniej części miasta a także z części[...]". Ponadto skarżąca wskazała, iż decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2001 r. o przekazaniu mienia państwowego służącego użyteczności publicznej Samorządowemu [...] Związkowi Wodociągów i Kanalizacji przekazano grunty wymienione w załączniku nr [...] do ww. decyzji stanowiące działki zajęte przez "[...]" takie jak: działka nr [...] k.m. [...]; działka nr [...]km [...]; działka nr [...] k.m. [...]oraz działka [...] k.m. [...] obręb, [...] które również na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. posiadały użytek "Wp". W związku, z czym jeżeli ww. działki na odcinku "[...]" służyły użyteczności publicznej i zaspokajaniu potrzeb związanych z realizacją zadań gminy w zakresie odprowadzenia ścieków, to uznać należy, iż działka obok nr [...]obręb [...] spełniała taką samą funkcję. Podsumowując skarżąca wskazała, że [...] od początku swojego istnienia spełniał funkcje kolektorów ściekowych zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 72, po z. 747). Zatem działka nr [...] w obrębie [...] nie stanowiła gruntu pod wodami płynącymi w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w dniu 27 maja 1990 r. dopływ rzeki [...] tzw. [...] należało traktować jako ciek wodny będący wodą płynącą w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo wodne według stanu prawnego z dnia 27 maja 1990 r., co świadczyłoby o tym, że część gruntu oznaczona jako działka nr [...] (w granicach obecnej działki nr [...]) znajdująca się pod tego typu wodą stanowiła, na podstawie art. 4 tej ustawy, własność Państwa i nie podlegała komunalizacji, czy sporny teren należało zakwalifikować wówczas jako element systemu kanalizacji miejskiej, którym był [...], co świadczyłoby o tym, że sporny grunt – zdaniem skarżącej Gminy – podlegałby komunalizacji. Sąd podziela stanowisko Gminy [...], że w niniejszej sprawie nie został w sposób dokładny i wszechstronny wyjaśniony stan faktyczny sprawy w zakresie rzeczywistego charakteru części działki nr [...] (obejmującej obecny teren działki nr [...]) według stanu istniejącego na gruncie w dniu 27 maja 1990 r. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niewystarczające było oparcie się przez organy obu instancji na informacji z ewidencji gruntów w zakresie oznaczenia działki nr [...] jako woda płynąca "Wp" i ustaleniu na tej podstawie, że grunt ten na mocy przepisów szczególnych nie podlega komunalizacji z mocy prawa. Trafnie wskazała Gmina [...], że w tej sprawie znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący na gruncie w dniu 27 maja 1990 r. Wobec tego istotne znaczenie dla sprawy może mieć to w jakim czasie dokonano oznaczenia spornego gruntu jako "Wp". Jeżeli bowiem data dokonania tego wpisu znacznie odbiega od daty komunalizacji, to ustalenie tylko na podstawie tej okoliczności ówczesnego rzeczywistego charakteru spornego gruntu nie będzie ustaleniem tzw. prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 Kpa, skoro wpis w ewidencji gruntów nie jest aktualny. Do tego zagadnienia organy obu instancji nie odniosły się w uzasadnieniach decyzji. Sąd zwraca uwagę, że z dokumentu zatytułowanego Opis nieruchomości gruntowej, sporządzonego według stanu z dnia 27 maja 1990 r. wynika, że władającym działką nr [...] wchodzącą w skład tzw. [...] było Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji. Z pisma [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, że jego poprzednik prawny [...] miało siedzibę w [...]. Z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie Przedsiębiorstwo to zostało ujawnione jako władający spornym gruntem w ewidencji gruntów, w szczególności, czy wykonywało w stosunku do tego mienia prawo zarządu. Samo stanowisko w tej kwestii uzyskane od Prezydenta Miasta [...] (oświadczenie z dnia [...] listopada 2012 r.) jest niewystarczające, biorąc pod uwagę to, że siedziba tego Przedsiębiorstwa znajdowała się w [...], a zatem pewne materiały archiwalne na ten temat może posiadać Archiwum Państwowe w [...]. Zastrzeżenia Sądu budzi także brak wystąpienia do Archiwum Państwowego w [...] o przedłożenie materiałów archiwalnych na temat tzw. [...], w szczególności w zakresie jego wykorzystywania w dacie 27 maja 1990 r. jako urządzenia wodnego (kanalizacyjnego) w rozumieniu art. 18 ust. 1 pkt 3 lub ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne jako szczególnego rodzaju obiektu budowlanego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji (Dz. U. z 1990 r. Nr 11, poz. 75). Sąd zwraca jednakże uwagę na to, że urządzenia kanalizacyjne wykonane na koszt Państwa i za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości stanowią własność Państwa (art. 100 ustawy z 1974 r. – Prawo wodne), a więc nie podlegają komunalizacji z mocy prawa na rzecz gmin. Jeżeli natomiast chodzi o kwalifikację tzw. [...] jako cieku wodnego o charakterze powierzchniowej wody płynącej zastrzeżenia Sądu budzi brak podjęcia przez organy obu instancji czynności procesowych, mających na celu wyjaśnienie, czy w dacie komunalizacji wspomniany [...] był ujawniony w tzw. Katastrze wodnym jako powierzchniowa woda płynąca (art. 120 ustawy z 1974 r. - Prawo wodne), a także, czy skoro do [...] wprowadzano ścieki w rozumieniu art. 18 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, to czy były wydawane przez właściwe organy pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wody poprzez wprowadzanie ścieków, czy z tego tytułu były pobierane opłaty, czy właściwy terenowy organ administracji państwowej nakładał kary pieniężne za wprowadzanie do [...] ścieków nienormatywnych (art. 55 ust. 1 i 2 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2, art. 119 pkt 1, art. 130 ustawy z 1974 r. - Prawo wodne). Wyjaśnienie tych kwestii ma istotne znaczenie dla sprawy, z tego względu, że traktowanie [...] jako powierzchniowej wody płynącej wyklucza jego komunalizację na rzecz Gminy [...]. Trzeba również zwrócić uwagę, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, prowadząc postępowanie o komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, błędnie powołała się na przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która weszła w życie dopiero w dniu 14 stycznia 2002 r. W zakresie spraw związanych z kanalizacją miast należałoby odwołać się do przepisów art. 24, art. 27 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 2 pkt 2 lit. j rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia rodzajów przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek państwowych podporządkowanych radom narodowym poszczególnych stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 127). Z przepisów tych wynika, że do właściwości wojewódzkich rad narodowych należały przed dniem 27 maja 1990 r. sprawy o znaczeniu i zasięgu wojewódzkim związane z funkcjonowaniem wyspecjalizowanych przedsiębiorstw gospodarki komunalnej, w tym wojewódzkich przedsiębiorstw wodociągów i kanalizacji. Pozostałe sprawy z tego zakresu należały do rad narodowych stopnia podstawowego, którym podporządkowane były miejskie (rejonowe, okręgowe) przedsiębiorstwa prowadzące działalność w zakresie gospodarki komunalnej, w tym w zakresie kanalizacji miast. Wskazane wyżej uchybienia świadczą o tym, że w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności dotyczące przedmiotu tej sprawy, ponieważ nie wiadomo jaki faktycznie charakter miał tzw. [...] w dniu 27 maja 1990 r., co z kolei rzutuje na wyjaśnienie do kogo w sensie prawnym w dacie komunalizacji należało sporne mienie. Wobec tego Sąd uznał, że zarówno Wojewoda [...], jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydali swe decyzje z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...]weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ wyjaśni jaki rzeczywisty charakter miał w dacie komunalizacji tzw. [...] i kto nad tym mieniem sprawował zarząd. W przypadku trudności w uzyskaniu dowodów z dokumentów organ I instancji rozważy przeprowadzenie dowodów z innych źródeł dowodowych, w szczególności z zeznań świadków, opinii biegłych, nie wykluczając wskazywanej w odwołaniu publikacji książkowej pt. "Wodociągi i Kanalizacja w [...] i [...]", wydanej w 2012 r. przez Wydawnictwo Prasa i Książka. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).