I SA/Wa 828/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej I. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Wiejskiej I. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...] dotyczącej: 1.przekazania nieodpłatnie Gminie Miejskiej I. jako mienie komunalne nieruchomości stanowiące ujęcia wody w T.: - wieś T.: działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...]; - wieś M.: działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...]; - wieś J.: działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...]; 2. odmowy nieodpłatnego przekazania Gminie Wiejskiej I. mienia położonego na terenie Gminy Wiejskiej I. stanowiącego ujęcia wody w T.; - wieś T.: działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...]; - wieś M.: działka nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...]; - wieś J.: działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...], - uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wobec zapadłych w niniejszej sprawie wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2008 r. I OSK 1319/07 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2009 r. I SA/Wa 1628/08 wyeliminowane zostały wszystkie zapadłe w sprawie decyzje. W tej sytuacji pozostały do rozpoznania wnioski komunalizacyjne zarówno Gminy Wiejskiej I. z 9 marca 1993 r. (Tom 1 k. 1), jak i Miasta I. z 27 grudnia 1995 r. (Tom I k. 63) o komunalizacę mocy prawa tj. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), nieruchomości wskazanych w tych wnioskach. Organ wyjaśnił, że w dniu złożenia pierwszego z wniosków (Gminy Wiejskiej I. z 9 marca 1993 r.), zostało wszczęte w pierwszej instancji postępowanie komunalizacyjne w trybie art. 5 ust. 1 ustawy o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przedmiotowego mienia objętego kwestionowaną decyzją Wojewody z [...] czerwca 2010 r., a wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy – art. 104 kpa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że decyzje wydane na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. mają charakter deklaratoryjny, a decyzje wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy charakter konstytutywny. Organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym mają ustawowy obowiązek sprawdzenia w pierwszej kolejności czy dane składniki wnioskowane do skomunalizowania stały się w dniu 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym i jakiej gminy, czy też się takim mieniem nie stały. Gdyby bowiem stały się mieniem komunalnym z mocy prawa, nie mogłyby być przekazane w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r.. Jednocześnie przed podjęciem każdej decyzji komunalizacyjnej organ zobowiązany jest wyjaśnić stan prawny, w tym własnościowy na dzień 27 maja 1990 r. mienia przewidzianego do skomunalizowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 sierpnia 1997 r. I SA 1319/96, niepublikowany). Organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] nie przeprowadził jednak dotąd postępowania wyjaśniającego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornego mienia, które to postępowanie wymaga innych środków dowodowych i innego uzasadnienia aniżeli przeprowadzone przez organ I instancji w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienie i odpowiednie udokumentowanie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, stanu prawnego mienia przewidzianego do komunalizacji stanowi dodatkowo także zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 kpa. Organ odwoławczy wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2008 r. I OSK 1319/07 stwierdził, że w aktach nie było m.in. ani decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania Wójta Gminy Wiejskiej I. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r., ani też wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym rozpoznana została skarga Prezydenta Miasta I. wniesiona na tę decyzję, a ustalenia w nich zawarte mogą jak zaznaczył ten sąd , mieć istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Komisja podkreśliła, że zarówno w trybie art. 5 ust. 1 jak i art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. można skutecznie skomunalizować wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Tymczasem na wszystkich działkach objętych decyzją z [...] czerwca 2010 r. znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. i znajdują obecnie urządzenia i inne obiekty służące do doprowadzania wody, nie stanowiące z mocy art. 49 kc części składowych gruntu. W związku z tym przy ponownym rozpatrywaniu wniosków komunalizacyjnych obu gmin organ pierwszej instancji rozważy czy stanowiły one w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) czy też mienie innego niż Skarb Państwa podmiotu. Podsumowując Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. została wydana bez prawidłowego rozpatrzenia wniosków obu gmin, bez uprzedniego prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego na dzień 27 maja 1990 r., w tym stosunków własnościowych na tę datę, wobec czego narusza ona przepisy art. 7, 77 kpa i art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto I. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciło naruszenie: - art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych; - art. 8 kpa; - art. 7 i 77 kpa; - art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi Miasto wskazało, że z normy art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. nie wynika, aby przeprowadzenie komunalizacji na tej podstawie wymagało składania wniosku komunalizacyjnego, w związku z tym to organ administracji powinien sam z urzędu wszcząć postępowanie administracyjne. Organ do którego wpłynął, jak w niniejszej sprawie, ogólny w swej treści wniosek, w pierwszej kolejności powinien rozważyć w jakim trybie powinien on być rozpoznany. W przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy powinno być postępowanie wszczęte z urzędu, a nie na wniosek podmiotów zainteresowanych. Jak wynika z decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2010 r. postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na wniosek podmiotów zainteresowanych. Oznacza to, że organ I instancji dokonał oceny stanu faktycznego i nie stwierdził podstaw do prowadzenia z urzędu postępowania na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy i dlatego uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o tę podstawę prawną. Wobec tego, w ocenie skarżącej organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie na podstawie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy. Skarżące Miasto wskazało, że zaskarżona decyzja narusza art. 8 kpa, gdyż w bardzo podobnym postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym z udziałem tych samych podmiotów co do innej nieruchomości będącej w użytkowaniu Przedsiębiorstwa [...] w I., organ w sprawie o sygnaturze [...], zakończonej decyzją z [...] października 2009 r. nie widział żadnych przeciwwskazań do orzeczenia w jednej decyzji zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 i 3 ustawy. W związku z tym ten sam organ odwoławczy w dwóch różnych postępowaniach, prowadzonych z udziałem tych samych podmiotów, zaprezentował diametralnie różne poglądy pomijając w tym zakresie całkowitym milczeniem występujące rozbieżności. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego, nie wpływa na podniesienie bezpieczeństwa obrotu prawnego i nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem skarżącego również stawianie organowi I instancji zarzutu braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy nie jest uzasadnione. W aktach sprawy znajdują się wszystkie dokumenty umożliwiające merytoryczne orzeczenie zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 jak i ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r., w związku z tym nakładanie obowiązku wyjaśnienia bliżej nieokreślonych okoliczności faktycznych narusza przepisy art. 7 i 77 kpa. Skarżące Miasto zarzuciło zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów art. 107 § 3 kpa podnosząc, że organ odwoławczy w najmniejszym stopniu nie odniósł się do przepisów powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazał, że niezasadne jest powoływanie się przez skarżące Miasto na inne orzeczenie organu odwoławczego, w którym rozpatrzono wniosek gminy zarówno z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 jak i art. 5 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r., bowiem organ pierwszej instancji w ogóle jak dotąd nie badał zasadności ewentualnego skomunalizowania mienia objętego jego decyzją - na podstawie art. 5 ust. 1 – co powinien uczynić w toku ponownego rozpatrzenia wniosków obu gmin będących uczestnikami niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, gdyż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Decyzja kasacyjna jest uzasadniona, bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 kpa. Art. 5 ustawy komunalizacyjnej wprowadza dwa sposoby nabycia przez gminy i ich związki określonych rodzajów mienia ogólnonarodowego: 1) z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (ust. 1 i 2), 2) w drodze przekazania tego mienia na wniosek gminy (ust. 3 i 4). W pierwszym przypadku decyzja ma charakter deklaratoryjny, a więc potwierdza jedynie stan, który zaistniał z mocy prawa. W drugim przypadku decyzja ma charakter konstytutywny, co oznacza, że przekazanie mienia następuje z datą uprawomocnienia się decyzji. Powoduje to istotne konsekwencje, gdyż musi być spełniony wymóg, aby mienie w chwili jego przekazania odpowiadało warunkom określonym w art. 5 ust. 3 ustawy, czyli zarówno w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, jak i w dacie wydania decyzji, powinno to być mienie ogólnonarodowe (państwowe), służące użyteczności publicznej, należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego pełniły funkcje organu założycielskiego (por. wyroki NSA z 29 listopada 1999 r., I SA 84/99, Lex 47374, z 24 kwietnia 2002 r., I SA 2283/00, Lex 81661). Trzeba zwrócić uwagę, że inne przesłanki warunkują komunalizację ex lege, a inne przekazanie mienia. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że skoro co do tego samego mienia zostały złożone wnioski różnych jednostek samorządu terytorialnego o wydanie decyzji komunalizacyjnych na odmiennych podstawach prawnych, to postępowanie z wniosku Miasta I. o wydanie decyzji w sprawie przekazania mienia na jego rzecz powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4) kpa, do czasu zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem Gminy Wiejskiej I. o komunalizację z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Są to bowiem odmienne postępowania (chociaż z udziałem tych samych stron), prowadzone na różnych podstawach prawnych, a badane są w obu przypadkach inne przesłanki konieczne do wydawania decyzji. Zważyć należy, że przekazanie mienia w trybie art. 5 ust. 3 ustawy może dotyczyć tylko takiego mienia, co do którego nie nastąpiło przejście z mocy prawa na inną jednostkę samorządu terytorialnego. Wobec tego w zaistniałym stanie faktycznym rozpoznanie sprawy komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy i wydanie decyzji (stwierdzającej nabycie nieruchomości albo odmawiającej komunalizacji) determinuje prowadzenie postępowania i wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy. Stanowisko wyrażone w skardze, że wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wymaga złożenia wniosku jest wprawdzie słuszne, jednakże nie oznacza to, że zainteresowana gmina nie może domagać się od organu przeprowadzenia takiego postępowania. Otóż w przypadku gdy pismo takie zostanie złożone i organ ustali, że pochodzi ono od podmiotu, który ma interes prawny w domaganiu się komunalizacji, to wszczyna on takie postępowanie z urzędu. Gmina Wiejska I. składając wniosek z 9 marca 1993 r., a następnie w pismach i odwołaniach w toku postępowania domagała się wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa. A więc sprawa podlegała rozpatrzeniu z urzędu. Z kolei zarzut skargi, że organ I instancji wydał decyzję o przekazaniu mienia, bowiem stwierdził brak podstaw do komunalizacji z mocy prawa jest niezasadny. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. organ ten nie badał przesłanek z art. 5 ust 1 ustawy. Powoływanie się przez skarżącego na wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzji w sprawie [...], w której organ ten połączył w jednym postępowaniu dwa odrębne tryby komunalizacji, nie może podlegać ocenie w niniejszej sprawie. Decyzja organu I instancji narusza przepis art. 107 § 3 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Osiem stron uzasadnienia poświęconych jest opisowi przebiegu postępowania, wydanych wcześniej decyzji i wyroków sądów, lecz brak tam oceny prawnej. Tymczasem to ocena warunkuje kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji wskazał, że zgromadził w "części dowody", rzecz jednak w tym, że nie zostały one ani przytoczone, ani nie poddane ocenie prawnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego w kontekście art. 49 kc., co czyni niemożliwą ocenę prawidłowości decyzji. Wskazać należy, że przepis art. 49 k.c. wyznacza granicę między częściami składowymi przedsiębiorstwa i nieruchomości. W kwestii skutków prawnych wypływających z art. 49 k.c. wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 maja 2004 r. (sygn. akt III SK 39/04, OSNAPiUS 2005, nr 6, poz. 89). Sąd ten wskazał, że przepis art. 49 kc wyznacza granice pomiędzy częścią składową przedsiębiorstwa i częścią składową nieruchomości, określając zakres zastosowania zasady superficies solo cedit. Obowiązywanie tej zasady przepis uzależnia od tego, czy sporne urządzenia wchodzą w skład większej, zorganizowanej całości, jaką jest przedsiębiorstwo, przy czym dotyczy to przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 kc. Zwrot "wchodzi w skład przedsiębiorstwa" oznacza przysługiwanie mu własności lub innych praw majątkowych (art. 44 k.c.), a więc praw o charakterze rzeczowym lub obligacyjnym. W skład przedsiębiorstwa nie może zatem wejść cokolwiek, do czego nie przysługują mu jakieś prawa majątkowe. Nie mogą one wynikać z samych faktów, lecz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego podstawą nabycia tych praw muszą być określone zdarzenia prawne, a tylko wyjątkowo - bezpośrednia i wyraźna wola ustawodawcy. W odniesieniu do poszczególnych elementów infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej oznacza to, że przez ich fizyczno-funkcjonalną integrację z siecią przedsiębiorstwa nie stają się one automatycznie jego częściami składowymi. Sąd Najwyższy wskazał, że co prawda w judykaturze, wspartej przez uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 1991 r., W 4/91 (OTK 1991, poz. 22), dominuje tendencja do rozszerzającej wykładni art. 49 k.c., polegającej na upatrywaniu w nim nie tylko treści "negatywnej", wyłączającej wymienione tam urządzenia z zakresu pojęcia część składowa gruntu, ale także treści "pozytywnej", to znaczy samoistnej podstawy do przejścia przedmiotowych urządzeń na własność przedsiębiorstwa, ale koncepcja ta jest w doktrynie krytykowana. W literaturze prawniczej coraz powszechniej prezentowany bywa pogląd, że urządzenia z art. 49 k.c., nawet w chwili fizycznego połączenia z siecią pozostają - w aktualnych warunkach ustrojowych, zwłaszcza wobec konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) - nadal częścią składową tej nieruchomości, na której je zbudowano, zaś w skład przedsiębiorstwa wchodzą tylko na podstawie zdarzeń prawnych znanych polskiemu prawu, i tak należy interpretować warunkowy zwrot: "jeżeli wchodzą w skład", a nie jako kwestię faktu w postaci włączenia do sieci. W świetle wyżej wskazanego stanowiska Sądu Najwyższego istotne znaczenie będzie miało ustalenie, jaki tytuł prawny do mienia znajdującego się na nieruchomościach miało przedsiębiorstwo oraz wskazanie tego mienia. Doniosłość prawną będzie miało także ustalenie urządzeń, o których mowa w art. 49 kc. Organ powinien wyjaśnić, czy urządzenia i instalacje spełniają prawne kryteria do zaliczenia ich jako części składowych w rozumieniu art. 47 § 2 k.c., czy też nie - ze względu na wyłączenie na podstawie art. 49 k.c. Analiza decyzji organu I instancji wskazuje również, że organ ten orzekając w przedmiocie przekazania mienia nie dokonał oceny wszystkich przesłanek z art. 5 ust 3 pkt 2) ustawy. Wojewoda skupił się przede wszystkim na przesłance niezbędności do wykonywania zadań gminie. Jednakże uszło uwagi tego organu, w każdym razie nie zostało wykazane w uzasadnieniu decyzji, że przekazanie może dotyczyć mienia "należącego" do przedsiębiorstwa, dla których organem założycielskim był organ stopnia wojewódzkiego. Pojęcie "należenia" na gruncie ustawy kmunalizacyjnej, to tytuł prawny do mienia. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r. W 13/91 pojęcie to odnosił do przepisu art. 5 ust 1, jednakże nie może budzić wątpliwości, że dotyczy to całego przepisu art. 5 ustawy. Organ I instancji, na co zwróciła uwagę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Na str. 9 in fine Wojewoda wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. spornymi działkami "władało" Miejskie (a nie Wojewódzkie) Przedsiębiorstwo [...] w I. Z pisma Starosty z 15 maja 2006 r. wynika, że działki nr [...] w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej pozostawały we władaniu Miejskiego Przedsiębiorstwa [...], a tylko działki nr [...] we władaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa. Z kolei z dokumentów (por. zarządzenie Wojewody z 1991 r.) wynika, że podział Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] nastąpił w 1991 r. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane uchybienia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo uchyliła decyzję organu I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W tej sytuacji Sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.