I SA/Wa 828/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem [...] z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. M. (dalej jako skarżąca) od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ustaleniu opłaty za pobyt jej syna A. P. w Domu Dziecka nr [...] przy ul. [...] w [...] - na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu ww postanowienia wskazano, że Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. orzekł o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka skarżącej w Domu Dziecka. SKO wyjaśniło, że wg akt sprawy przesyłka z decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. została nadana na adres zamieszkania skarżącej w dniu 18 sierpnia 2014 r. a ponieważ adnotacje na kopii koperty z przesyłką były nieczytelne SKO przeprowadziło postępowanie wyjaśniające. W wyniku tego postępowania ustalono, iż ww przesyłka została awizowana po raz pierwszy w dniu 21 sierpnia 2014 r. a po raz drugi w dniu 29 sierpnia 2014 r. zaś w dniu 5 września 2014 r. Urząd Pocztowy dokonał jej zwrotu do nadawcy w wyniku jej nie podjęcia w terminie przez adresata. Organ przywołał przepisy obowiązujące w zakresie doręczeń, w tym w szczególności art. 44 § 1 kpa, art. 42 i art. 43 kpa i uznał, że decyzja z [...] sierpnia 2014r. została doręczona skarżącej w trybie zastępczym a zatem odwołanie wniesione przez nią w dniu 24 grudnia 2015r. jest spóźnione. W tym zakresie organ wyjaśnił, że godnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Następnie organ przywołał art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji - w drodze postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie złożyła skarżąca podnosząc, że otrzymała ww decyzję Prezydenta [...] nr [...] dopiero w dniu 10 grudnia 2015 r. a zatem odwołanie złożone przez nią 24 grudnia 2015r. spełniało warunki co do zachowania ustawowego terminu. Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej skarżąca wyjaśniła, ze nie wnosiła o dodatkowe doręczenie decyzji organu I instancji i ponownie podniosła, że decyzja z [...] sierpnia 2014r. pierwszy raz została jej doręczona w grudniu 2015r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju Sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 44 § 2 kpa zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pisma z miejscu określonym w § 1, umieszcza się w odwoławczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z kolei według art. 44 § 3 kpa w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W omawianych przepisach Ustawodawca ustanowił domniemanie faktyczne doręczenia pisma, o ile zostały spełnione warunki w tych przepisach określone. Organ II instancji przyjmując, że takie domniemanie doręczenia pisma nastąpiło w kontrolowanej sprawie, pominął, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 44 § 2 i 3 kpa. Na kopercie zawierającej sporną decyzję, brak jest adnotacji doręczyciela, czy i gdzie (w jakim miejscu określonym w art. 44 § 2 kpa) pozostawiono zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. Koperta nie zawiera także jakiejkolwiek informacji o okolicznościach i dacie drugiego (wymaganego przepisami kpa) awizowania. Ponadto, wbrew informacjom przekazanym przez Urząd Pocztowy pierwsze awizowanie (jak wynika z adnotacji na kopercie) nastąpiło 20 sierpnia 2014r. a nie 21 sierpnia 2014r. W oparciu o powyższe rozbieżności a także wątpliwości odnośnie do skuteczności drugiego awizowania adresowanej do skarżącej przesyłki - nie można uznać, że ww przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana a w konsekwencji, że została prawidłowo doręczona. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 maja 2012 r. (I OSK 2105/11) "procesowa instytucja doręczenia zastępczego polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 kpa zostały spełnione. Takim dowodem dla organu nie jest wykazanie przez stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela" (LEX nr 1403125). Innymi słowy to na organie spoczywa ciężar dowodu wskazującego na prawidłowość doręczenia zastępczego a w stanie faktycznym niniejszej sprawy proponowanej przez ustawodawcę fikcji doręczenia nie można przyjąć. Z art. 44 kpa wynika bowiem, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Musi przy tym istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 kpa) zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza i zawierać informacje o czynnościach i datach awizowania. Brak jednoznacznych i prawidłowych ustaleń w ww zakresie skutkował stwierdzeniem naruszenia w sprawie art. 7, art. 77, art. 8 kpa a także art. 44 i n kpa. W tym stanie rzeczy w oparciu o 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.