I SA/Wa 828/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1982 r. nr [...] uchylającej ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 1981 r. w zakresie ustalonego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości przez organ I instancji oraz zmieniającej punkt II decyzji pierwszoinsatncyjnej – w części w jakiej decyzja Wojewody [...] dotyczy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność J. i N.N.. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Gminy w [...] decyzją z [...] października 1981 r. nr [...] , w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, szeregu nieruchomości położonych w miejscowości W., gm. [...] , w tym m.in. działki nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] ma rzecz J. i N.N., za którą przyznano wówczas odszkodowanie w kwocie 49.809 złotych (pkt II, poz. 1). Po rozpoznaniu odwołań wniesionych od tej decyzji przez część osób wywłaszczonych, w tym N. N., Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1981 r. nr [...] utrzymał decyzję Naczelnika Gminy w [...] w mocy. Decyzją z [...] maja 1982 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 155 k.p.a., powołując się na zgodę stron, orzekł o uchyleniu własnej decyzji z [...] listopada 1981 r. w zakresie ustalonego przez organ I instancji odszkodowania oraz o "zmianie" pkt. II decyzji Naczelnika Gminy w [...], poprzez podwyższenie dla byłych właścicieli odszkodowania za wywłaszczony drzewostan. Następnie Naczelnik Gminy [...] , powołując się na uchylenie uprzednio podjętego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania, decyzją z [...] lipca 1982 r. nr [...], ponownie ustalił odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, które w odniesieniu do J. i N. N. wyniosło 108.892, 40 złotych. Pismem z 24 września 2001 r. G.N. – będący następcą prawnym J. N. i N. N., a także nadal ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem działki nr [...] – wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1982 r. w części dotyczącej ww. działki. W motywach żądania nie powoływał się na skonkretyzowane przyczyny, w których upatruje wadliwości kwestionowanej decyzji. Podnosił jedynie argument, o przynależącym mu do działki prawie własności oraz wypłacie przez przedsiębiorstwo, z którego wniosku nastąpiło wywłaszczenie, połowy należnego odszkodowania za piasek i zniszczenie lasu, a także o nieodebraniu odszkodowania przez ojca - J.N., który zmarł [...] stycznia 1981 r. W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1982 r. w zakwestionowanej przez G. N. części, oceniając, że nie jest ona obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazywał na niezachowanie się z uwagi na upływ czasu kompletnych akt z postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...], zwracając jednocześnie uwagę, na obowiązujące wówczas w zakresie archiwizacji dokumentów przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 29 maja 1951 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz.U. nr 12, poz. 66), które nie zakładały wieczystego przechowywania przez organy akt dotyczących wywłaszczenie i wypłaty odszkodowania. W związku z czym kontroli legalności kwestionowanej decyzji dokonywał w aspekcie jej treści i zastosowanej przy jej podejmowaniu podstawy prawnej, tj. art. 155 k.p.a. Przywołując brzmienie tego przepisu, obowiązujące w dacie podejmowania decyzji, wywodził zaś, że umożliwiał on zamianę lub uchylenie decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, gdy strona wyraziła na to zgodę; przepisy szczególne nie sprzeciwiały się jej zmianie lub uchyleniu; a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Odnosząc te uwarunkowania na grunt rozpoznawanej sprawy Minister stanął na stanowisku, że warunki wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zostały spełnione. Wprawdzie w aktach nie zachowała się zgoda byłego właściciela na zmianę decyzji w zakresie ustalonego odszkodowania, jednakże nie oznacza to, że takiej nie było. Zwłaszcza, że od wydania decyzji upłynęło ponad 36 lat. Za tym natomiast, że była ona wyrażona przemawia jego zdaniem treść tej decyzji, z której wynika, że wydana została za zgodą stron. Zważywszy z kolei na fakt, że uchylenie decyzji podyktowane było wysoka różnicą cen drzewa między obowiązującymi w obrocie wolnorynkowym, a ustaloną w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 1958 r., co przekładało się na wymiar odszkodowania, organ nadzoru doszedł do przekonania, że za podjęciem na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji przemawiał także słuszny interes strony. Finalnie odszkodowanie w związku z uchyleniem pierwotnej decyzji ustalone zostało bowiem na poziomie wyższym o 70.227 złotych. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie stwierdzono także, by zachodziły pozostałe podstawy nieważności. Została ona wydana przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo, przywołano w niej prawidłową postawę prawną. Nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i skierowana była do osób będących stroną postępowania. Wykonanie jej zaś, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Była także wykonalna. Krańcowo, odwołując się do poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. w sprawie [...], wywodził, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzanie nieważności decyzji administracyjnej, gdy ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art.. 2 Konstytucji. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju G. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wskazywał mianowicie, że nie otrzymał odszkodowania za ziemię i że na tę okoliczność prosił o możliwość jego przesłuchania, na co nie doczekał się wezwania. Zwracał nadto uwagę na bardzo długi okres rozpoznawania sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Uzupełniając skargę, ustanowiony z urzędu pełnomocnik, podniósł zarzut skierowania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji do osoby zmarłej, co powinno prowadzić do jej wyeliminowania jako obarczonej wadą nieważności. Tą samą wadą, były w jego ocenie obarczone także poprzedzające ją decyzje. Stąd wnioskował, by sąd, na podstawie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zobowiązał organ do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1982 r. jak też wszczęcia z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1981 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1981 r. i [...] lipca 1982 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była, wydana w trybie art. 155 k.p.a. decyzja Wojewody [...] z [...] maja 1982 r., mocą której: uchylono ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 1981 r. w zakresie w jakim utrzymała ona w mocy decyzję Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1981 r. orzekającą o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w miejscowości W.H., jak też uchylono w tej części decyzję organu pierwszej instancji. Tak bowiem należy zinterpretować sformułowanie sentencji decyzji Wojewody, której brzmienie wprawdzie sugeruje, w odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy w [...] jej zmianę, ale faktycznie nowej treści owej decyzji nie nadaje. Zakresem rozstrzygnięcia nadzorczego, objęto przy tym wyłącznie tę jej część, która związana jest z odszkodowaniem za wywłaszczoną działkę nr [...], której własność uregulowana pierwotnie była na rzecz J. i N. N., a obecnie na rzecz skarżącego - będącego jednocześnie spadkobiercą ww. wymienionych i inicjatorem postępowania. Tego rodzaju postępowanie ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od dnia wydania). Nie ma natomiast prowadzić do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej załatwionej kontrolowaną decyzją, a tym bardziej sprawy, która jedynie z badaną decyzją pozostaje w związku (tu sprawy o odszkodowanie za wywłaszczenia), czego jak się wydaje z analizy treści skargi oczekiwał skarżący. W związku zaś z tym, że kontrolowaną decyzją Wojewody rozstrzygnięto wyłącznie o uchyleniu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, w części odnoszącej się do odszkodowania, co miało doprowadzić do ustalenia go w wyższym wymiarze (do czego ostatecznie doszło), kluczowe dla oceny jej legalności było jedynie zbadanie czy w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania tej decyzji, spełnione zostały przesłanki warunkujące podjęcie zgodnie z prawem tego rodzaju rozstrzygnięcia przez organ, który to uczynił. Jak już wspomniano decyzja Wojewody [...] z [...] maja 1982 r. wydana została na podstawie art. 155 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu wówczas obowiązującym, stanowił, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej stronie prawo, uwarunkowane było zatem w myśl ww. przepisu po pierwsze: wyrażeniem przez stronę zgody na takie działanie organu; po wtóre: zbadaniem czy za takim rozstrzygnięciem przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny, a po trzecie: ustaleniem czy na przeszkodzie uchylenia decyzji nie stoją unormowania szczególne wyłączające możliwość skorzystania z tej instytucji. Kontrolując legalność wydanej na tej podstawie decyzji zbadać przede wszystkim należało, czy przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione. Tak też postąpił Minister, a wyprowadzone przez niego konkluzje Sąd podziela. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia istnienia słusznego interesu strony, przemawiającego za uchyleniem pierwotnej decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, nie budzi wątpliwości. Jak wynikało bowiem z ustaleń organu wojewódzkiego (wskazanych w motywach decyzji) przyznane stronom odszkodowanie określono w zaniżonym wymiarze, a to wobec niedostrzeżenia występujących wówczas w obrocie wolnorynkowym wyższych niż przyjęte w pierwotnej wycenie cen drzewa, jakie znajdowały się na wywłaszczonych gruntach. Uchylenie zaś decyzji miało doprowadzić do ustalenia tego odszkodowania w podwyższonym wymiarze. Jego zaniżenie potwierdziła zresztą wydana następczo decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] lipca 1982 r. ustalająca za wywłaszczenie należącej do J. i N. N. nieruchomości odszkodowanie na poziomie pond dwukrotnie wyższym od pierwotnego. Problematyczna w sprawie pozostaje natomiast kwestia wyrażenia przez strony zgody na uchylenie decyzji. Jedynym bowiem śladem wskazującym na dopełnienie tego wymogu, jest zawarta w treści decyzji informacja, iż jej wydanie nastąpiło za zgodą stron. Kompletne zaś akta z postępowania nią zakończonego, ze względu na upływ casu, się nie zachowały. Sam jednak brak dokumentu w aktach wytworzonych niemal cztery dekady temu – jak słusznie wywodził Minister- nie może być wystarczającym uzasadnieniem do wyprowadzenia wniosku, że takowy nigdy nie istniał. Zwłaszcza, gdy przeczą temu inne dowody (jak choćby wspomniana treść decyzji), czy zachowanie samej strony (N.N.), która jak wynika z akt, nie kwestionowała zasadności uchylenia pierwotnej decyzji z [...] listopada 2011 r. W zakresie w jakim ujęte w tej decyzji rozstrzygnięcie dotyczyło odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], ww. była natomiast jedyną stroną postępowania. Adresatami tej decyzji organ wojewódzki uczynił bowiem osoby odwołujące się od decyzji organu pierwszej instancji, wśród których w zakresie dot. ww. nieruchomości odwołującą się była właśnie N. N.(vide osnowa decyzji i jej rozdzielnik). W konsekwencji czego w powyższej części ona tylko mogła wyrazić zgodę na jej uchylenie. Wymóg uzyskania zgody strony dotyczy wszak tylko stron, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i nabyły prawo z decyzji zmienianej lub uchylanej. Zgodzić się zatem przyjdzie z Ministrem, że w sprawie zakończonej badaną decyzją spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a., a przynajmniej brak jest w świetle dostępnego organom materiału dowodowego, uzasadnionych podstaw do wyprowadzenia odmiennych konkluzji. W kontekście zatem treści ujętego w niej rozstrzygnięcia i zastosowanej podstawy prawnej, nie można jej przypisać wady rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O takim bowiem decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok NSA z 4.03.2014 r. II OSK 2386/12 Lex nr 1495274). O takiej zaś oczywistości w sprawie mowy być nie może. Nie ma racji również pełnomocnik skarżącego, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 1982 r. skierowana została do osoby nieżyjącej, tj. J.N., co powinno prowadzić do jej nieważności. Z treści jej rozdzielnika wynika bowiem, że adresatami decyzji organ uczynił wyłącznie "zainteresowanych rolników (odwołujących się)". Do grona tego z całą pewnością zaś J.N. nie należał. Także samo traktowanie wyżej wymienionego za stronę postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w [...] – jak współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości (obok N. N.) i osoby uprawnionej do odszkodowania - nie powodowało, że wydana w wyniku rozpoznania wniesionego od niej odwołania decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1981 r. (jako regulującą sytuację prawną osoby nieżyjącej) obarczona była kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie w każdym bowiem przypadku uczynienie jedną ze stron postępowania osoby zmarłej, prowadzić będzie do nieważności wydanej w takich uwarunkowaniach decyzji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadliwość prawną decyzji, wynikającą ze skierowania jej do osoby zmarłej, powoduje dopiero połączenie dwóch elementów: skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawienie spadkobierców tej osoby udziału w postępowaniu. Nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej w przypadku, gdy jej spadkobiercy zostali uwzględnieni przez organ w prowadzonym postępowaniu (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2010 r., I OSK 129/10, Lex nr 744970; z 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12, Lex nr 1352914). Pogląd ten skład orzekający podziela. W rozpoznawanej sprawie zaś poza sporem jest, że w sprawie zakończonej decyzjami wywłaszczeniowo-odszkodowawczymi obu instancji za stronę postępowania i adresata rozstrzygnięć organy uznawały także N. N.. Ta zaś, jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 1991 r. [...], była jednym ze spadkobierców zmarłego. Stąd zarzut rażącego naruszenia prawa, jakim miała być obarczona decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1981 r., co z kolei wykluczałoby możliwość zastosowania do niej trybu z art. 155 k.p.a. (ten bowiem może być stosowny do decyzji nie obarczonych kwalifikowanymi wadami pranymi), uznać należy za chybiony. W toku postępowania nie wykazano także by kwestionowana przez skarżącego decyzja Wojewody [...] obarczona była jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą prawną opisaną w § 1 art. 156 k.p.a., prowadzącą do jej nieważności. Nie dostrzegł takich także prowadzący postępowania nadzorcze Minister Inwestycji i Rozwoju oraz rozpoznający niniejszą skargę Sąd. Jak bowiem trafnie podniesiono, wydana ona została przez organ właściwy, miała oparcie w obowiązujących przepisach prawa, nie dotyczyła sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją, została skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, była od dnia jej wydania wykonalna, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą. Nie zawierała wreszcie innych wad skutkujących jej nieważnością ex lege. Prowadzić to musi do konkluzji, że odmowa stwierdzenia jej nieważności odpowiada prawu. Wbrew temu co podnosi skarżący stan faktyczny sprawy, w aspektach kluczowych z punktu widzenia oceny legalności decyzji Wojewody [...], ustalony został w sposób realizujący zasady prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego nie przekroczono granic swobodnej oceny (art.80 k.p.a.). Akcentowane zaś w skardze okoliczności dotyczące wypłaty ustalonego ostatecznie odszkodowania (w tym zarzut wypłacenia go w niepełnej wysokości) dla tej oceny, nie mogły mieć istotnego znaczenia. Decyzja ta nie rozstrzygała bowiem o jego wymiarze, a jedynie uchylała wydane w tym przedmiocie decyzje. Stąd przeprowadzenie w tym kierunku dodatkowego postępowania dowodowego, w ramach którego by przesłuchiwano świadków bądź odebrano od strony wyjaśnienia, było zbędne. Z tych też względów zarzut naruszenia przez Ministra przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 78 k.p.a., upatrywany w zaniechaniu prowadzenia pod tym kontem postępowania dowodowego, nie mógł być uznany za trafny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.