I SA/Wa 829/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Agnieszka Dauter po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu i Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P., decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1954 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia całej nieruchomości o powierzchni [...] zapisanej w księdze wieczystej [...] położonej przy ul. [...] w P. zostało wydane z naruszeniem prawa i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. w części dotyczącej tejże nieruchomości. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 9 stycznia 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] września 1954 r. wywłaszczyło m.in. całą nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] stanowiącą własność J. K. zapisaną w księdze wieczystej [...] w P. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia, wydanego w na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 3), wystąpili spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości A. K. i M. K. W wyniku rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1954 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, polegającym na rażącym naruszeniem art. 8 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Zgodnie z art. 8 powołanego dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Organ nadzorczy wskazał, iż wprawdzie pismem z dnia 30 listopada 1953 r. skierowanym do J. K. , a ogłoszonym w dniach 10 do 28 grudnia 1953 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. wyraziła gotowość zawarcia umowy kupna przedmiotowej nieruchomości, jednakże za cenę, która zostanie dopiero określona na podstawie art. 28 dekretu i zatwierdzona przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Brak wskazania konkretnej ceny określonej na podstawie art. 28 dekretu miał ten skutek, że wezwanie dokonane w trybie art. 8 powołanego dekretu nie mogło być prawnie skuteczne. Organ ocenił, iż naruszenie art. 8 dekretu ma w niniejszej sprawie charakter rażący, tym bardziej, że wniosek wywłaszczeniowy z dnia 9 stycznia 1954 r. został złożony przed upływem wskazanego w wezwaniu z dnia 30 listopada 1953 r. terminu na zawarcie ewentualnej umowy kupna. Minister Infrastruktury stwierdził jednocześnie, iż w niniejszej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., w postaci sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku wybudowanym na wywłaszczonej nieruchomości, wraz z udziałami we współwłasności do tej nieruchomości, co zostało ujawnione w księdze wieczystej i z tego powodu stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. ograniczył swoje rozstrzygnięcie nadzorcze do stwierdzenia, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1954 r, zostało wydane z naruszeniem prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. wystąpił Prezydent Miasta P. podnosząc, iż niepodanie w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości konkretnej ceny, a jedynie wyrażenie gotowości jej nabycia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie naruszało art. 8 ust. 1 powołanego dekretu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Transportu i Budownictwa, który stał się właściwym w sprawie na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 31 października 2005 r. (Dz.U. Nr 220, poz. 1900) decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1954 r. Minister Transportu i Budownictwa wskazał, że Minister Infrastruktury błędnie ocenił, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1954 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa polegającą na naruszeniu art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., gdyż zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia zarządzeniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (Monitor Polski Nr A -89, poz. 1084) - wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości wykonawcy narodowych planów gospodarczych zawarcia umowy o kupno z cenę, która zostanie określona przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych zgodnie z zasadami art. 28 dekretu, a zatwierdzonymi przez władzę naczelną wykonawcy, na warunkach ustalonych przez tę władzę. W świetle powyższego, organ nadzorczy ocenił, że Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. nie miała obowiązku - na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zaproponowania konkretnej ustalonej i zatwierdzonej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej ceny. Minister Transportu i Budownictwa podał ponadto, iż zgodnie z art. 18 ust. 5 powołanego dekretu wszczynając postępowania wywłaszczeniowe, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zobowiązane było do złożenia do właściwych ksiąg wieczystych wniosku o dokonanie wpisów o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego lub jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej albo księga wieczysta zaginęła – obowiązany był złożyć do zbiorów dokumentów odpisy wniosków wywłaszczeniowych. W związku z powyższym pismem z dnia 30 stycznia 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej prawidłowo wystąpiło do Sądu Powiatowego dla m. P. Wydział Ksiąg Wieczystych z prośbą o dokonanie wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowej nieruchomości. Organ ocenił, iż z akt sprawy wynika, że kwestionowane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1954 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust. 2 powołanego dekretu oraz, że zostało ono wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa i z tego powodu decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił decyzję nadzorczą Ministra Infrastruktury oraz odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianego orzeczenia. Powyższa decyzja Ministra Transportu i Budownictwa stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o stwierdzenie jej nieważności wobec wydania zaskarżonej decyzji rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zarzucił Ministrowi Transportu i Budownictwa, iż błędnie ocenił, że w wezwaniu skierowanym do właściciela nieruchomości Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. nie miała obowiązku podawania konkretnej ceny zakupu nieruchomości przejmowanej na realizację narodowych planów gospodarczych i że wystarczające było jedynie wyrażenie samej gotowości zawarcia umowy za cenę, która zostanie określona przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. , a zatwierdzonymi przez władzę naczelną, na warunkach określonych przez tę władzę. Skarżący przedstawił tok postępowania wywłaszczeniowego wg powołanego dekretu i oceniając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1954 r. podał, że przepis art. 8 dekretu wprost i wyraźnie nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ceny nabycia nieruchomości i to już konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową. Niedopełnienie zaś tego warunku stanowi rażące naruszenie przepisu zawartego w art. 8 dekretu co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 925/00, argumentując, że wezwanie to należy traktować jako wezwanie do sprzedaży wymuszonej. Skoro odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy sprzedaży miała uzasadniać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, to właściciel musiał dokładnie wiedzieć jakiej treści umowę proponuje mu zawrzeć organ uprawniony do nabycia jego nieruchomości. Skarżący zarzucił Ministrowi Transportu i Budownictwa , że interpretuje on contra legem normatywne warunki określone w art. 8 dekretu, który jednoznacznie nakłada na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zbycie nieruchomości za cenę konkretnie określoną i zatwierdzoną przez wojewódzką radę narodową a ustaloną zgodnie z zasadami wskazanymi w art. 28 dekretu. Wskazał ponadto, że równocześnie z podaniem ceny powinny zostać ustalone warunki jej zapłaty, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 dekretu. W tym stanie sprawy, skoro w wezwaniu skierowanym do J. K. w listopadzie 1953 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. nie wskazała ceny proponowanej za nieruchomość (konkretnie określonej i zatwierdzonej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), to wezwanie powyższe było w myśl przepisów dekretu wadliwe i bezskuteczne prawnie. Stąd upływ 15 – dniowego terminu wskazanego w tymże wezwaniu do zawarcia umowy nie mógł uprawniać Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, prowadzonego przez Ministra Infrastruktury, a następnie w wyniku złożonego przez Prezydenta Miasta P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Transportu i Budownictwa była ocena orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1954 r., orzekającego o wywłaszczeniu w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o na bywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] zapisanej w dacie wywłaszczenie w księdze wieczystej [...] Przy czym prowadzący postępowanie nadzorcze Minister Infrastruktury stwierdził, iż orzeczenie powyższe dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Transportu i Budownictwa takiego naruszenia prawa się nie dopatrzył i odmówił stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Na podstawie przepisów powołanego dekretu wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była odbudowa po zniszczeniach wojennych budynku mieszkalnego, co potwierdza zarówno zaświadczenie lokalizacyjne Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia [...] marca 1953 r. jak i zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. oraz wniosek terenowej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia [...] października 1953 r. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydane w trybie art. 5 dekretu, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej do realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Bezspornym jest, iż wykonawca narodowych planów gospodarczych (Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych) w wezwaniu z dnia 30 listopada 1953 r. skierowanym do ówczesnego właściciela nieruchomości proponując zawarcie umowy kupna nieruchomości nie wskazał konkretnie ceny zakupu. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do interpretacji przepisu art. 8 dekretu i rozstrzygnięcia czy w świetle jego brzmienia ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości miał obowiązek zaproponowania właścicielowi nieruchomości konkretnej ceny nabycia, czy też mógł ograniczyć się jedynie do wskazania trybu ustalenia tejże ceny w przyszłości. Skład orzekający podziela stanowisko skarżącego, potwierdzone ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, iż powyższy przepis nakłada na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny. Nie budzi wątpliwości Sądu, że nie spełnienie tego warunku stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 925/00 -publ. Lex nr 81999, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 220/00 - OSP 2002/1/12). Zasadnie podniósł skarżący, iż wezwanie takie należy traktować jako wezwanie do sprzedaży wymuszonej, gdyż właściciel, który nie zgodzi się na sprzedaż musi się liczyć z jej wywłaszczeniem. Zatem nie można mówić, że jego wola sprzedaży jest w pełni nieograniczona, chodzi tu bowiem o sprzedaż zastępującą wywłaszczenie. Skoro odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy ma uzasadniać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, właściciel musi wiedzieć jaką dokładnie umowę proponuje mu się zawrzeć, tj. musi on mieć świadomość jaką propozycję zaakceptuje lub odrzuca. Podanie stronie zasad ustalania wysokości ceny, która jeszcze później podlega konkretyzacji w drodze zatwierdzenia, powoduje że właściciel nie mógł mieć świadomości konkretnej ceny. W świetle przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów w zakresie samodzielnego wykonywania zadań (prowadzenia rokowań w trybie przewidzianym dekretem), wraz z uprawnieniami regulacyjnymi ze sfery stosowania prawa, muszą być interpretowane literalnie z zakazem domniemań ograniczających właściciela poddawanego przymusowemu zbyciu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych, tj. w ścisłym związku z przepisami prawa, a ponadto muszą się mieścić w granicach prawa. Sąd zauważa ponadto, że pogląd, iż niewskazanie w ofercie konkretnej ceny stanowi rażące naruszenie prawa był prezentowany także w orzecznictwie organu nadzorczego. Np. w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. I SA 220/00 (OSP 2002/1/.12) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wyraźnie stwierdził, że brak konkretnej ceny stanowi rażące naruszenie prawa i powołał się przy tym na stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1996 r. sygn. akt IV SA 589/95. Niezrozumiałe wydaje się w tej sytuacji powoływanie się przez Ministra Transportu i Budownictwa na zarządzenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji tychże planów, pozostające w wyraźnej sprzeczności z dekretem z dnia 26 kwietnia 1949 r. i pomijane dotychczas w orzecznictwie organu. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.