I SA/Wa 83/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].06.1991 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę T., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...], o powierzchni [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. Decyzja wydana została w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.- dalej: Przepisy wprowadzające). W dniu 17.02.2006 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji (błędnie wskazując, że chodzi o decyzję z [...].08.1991 r.) wystąpił Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C., twierdząc, że część działki nr [...] o powierzchni [...] ha (obecna działka nr [...]) oraz o powierzchni [...] ha (działka nr [...]) stanowi grunt leśny pozostający w zarządzie wnioskodawcy i nie podlegał w związku z tym komunalizacji. Precyzując wniosek w piśmie z dnia 24.09.2007 r. PGL LP Nadleśnictwo C. wyjaśniło, że chodzi o działki nr [...] i nr [...]. Ta ostatnia działka powstała z podziału działki nr [...], a obie zostały wydzielone z działki nr [...] będącej przedmiotem komunalizacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...].02.2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...].06.1991 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że nie może być stroną postępowania "nadzorczego". W świetle orzecznictwa NSA krąg stron postępowania komunalizacyjnego został ograniczony do Skarbu Państwa jako dotychczasowego właściciela mienia oraz gminy jako podmiotu przejmującego mienie (wyrok NSA z 30.11.1993 r. II SA 1783/93). W dniu komunalizacji obowiązywała ustawa z 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.). Wnioskodawca nie przedstawił protokołu potwierdzającego przekazanie na jego rzecz przez Ministra Leśnictwa majątku Skarbu Państwa, w trybie art. 29 tej ustawy. Z akt sprawy wynika natomiast, że w ewidencji gruntów działka nr [...] w dniu komunalizacji ([...].05.1990 r.) stanowiła użytek [...], a jako władający ujawnione było [...] Przemysłu [...] w J. W tej sytuacji rozstrzygnięcie musiało zapaść na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. zarzuciło powyższej decyzji naruszenie art. 157 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, poprzez dokonanie merytorycznej oceny wniosku przed wszczęciem postępowania i nie uznanie wnioskodawcy jako strony postępowania. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Dlatego orzeczenie co do meritum wniosku będzie dotyczyło bezpośrednio sfery prawnej Nadleśnictwa C. Następnie wnioskodawca uzupełnił wniosek przesyłając protokół z dnia [...].06.1945 r. dotyczący przejęcia majątku leśnego w trybie dekretu P.K.W.N. z 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82) oraz sporządzone przez geodetę badanie księgi wieczystej na okoliczność wydzielenia działek [...] i [...] z działki nr [...]. Gmina T. w piśmie z dnia 22.04.2008 r. wniosła "o oddalenie wniosku", ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła w dniu komunalizacji gruntów leśnych, a według planu zagospodarowania przestrzennego miała inne przeznaczenie (tereny [...]. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...].11.2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powtórzył, że w aktach sprawy nie ma dokumentu świadczącego o posiadaniu przez wnioskodawcę tytułu prawnego w stosunku do działki nr [...], który uzasadniałby jego interes prawny. Przesłany protokół przejęcia majątku leśnego z dnia [...].06.1945 r. wydany w oparciu o dekret P.K.W.N. z 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa wskazuje tylko, że Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości. Natomiast przekazanie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarząd Lasów Państwowych następowało w formie protokołu, na podstawie art. 29 ustawy z 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Takim protokołem wnioskodawca nie dysponuje. Z ewidencji gruntów na dzień 27.05.1990 r. wynika, że działka nr [...] stanowiła użytek [...], a jako władający ujawnione było [...] Przemysłu [...] w J.. Przytacza też przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T., wynikające z pisma Gminy z dnia 22.04.2008 r. W tej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego była, w ocenie Ministra, zasadna. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, 2. art. 28 K.p.a. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, 3. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 4. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności doprowadziło organ do błędnych ustaleń i wniosków. W uzasadnieniu podniesiono, że obręb [...] wchodził przed wojną w skład [...] S.A. w K., której nieruchomości zostały przejęte na mocy dekretu P.K.W.N. z 12.12.1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82), co potwierdza protokół z [...].06.1945 r. Na mocy art. 6 ust. 2 tego dekretu administrację obiektów leśnych przejętych na własność Skarbu Państwa sprawował Resort Rolnictwa i Reform Rolnych za pośrednictwem organów administracji Lasów Państwowych. Na tej podstawie skarżący sprawował zarząd nad przejętymi terenami leśnymi. Z uwagi na brzmienie art. 31 pkt b ustawy z 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym zarząd trwał nadal i błędne jest ustalenie organu, jakoby potrzebny był do tego osobny protokół, wydany w oparciu o art. 29 tej ustawy. Skoro tak, to skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania nieważnościowego, a sporna nieruchomość w zakresie działek [...] i [...] nie podlegała komunalizacji. Faktyczny zarząd tymi działkami sprawują Lasy Państwowe, sporządzany jest dla nich plan urządzenia lasu. Przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wzięto pod uwagę planu urządzenia lasu, dlatego teren ten został oznaczony symbolem "[...]". Zapisy w ewidencji gruntów również nie mogą być w takiej sytuacji przesądzające. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów skargi Minister podkreślił, iż "administrowanie nieruchomością nie daje do niej takiego tytułu prawnego jak zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste (wyrok NSA z 10.11.1999 r. sygn. akt I SA 2271/98)". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. mogłoby skutecznie żądać w imieniu Skarbu Państwa, jako strony postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...].06.1991 r. w części objętej wnioskiem (co do obecnych działek nr [...] i [...]) tylko w dwóch przypadkach: gdyby wykazało swoje prawo zarządu do części nieruchomości objętej komunalizacją w dniu 27.05.1990 r. lub gdyby mimo braku prawa zarządu mogłoby się o taki zarząd ubiegać z mocy art. 1 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) w zw. z art. 75 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2a obecnej ustawy o lasach z 1991 r. Do tego konieczne było, aby w dniu 27.05.1990 r. nieruchomość miała charakter leśny. "Grunty leśne wchodzące w dniu 27.05.1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10.05.1990 r. Przepisy wprowadzające (...), ponieważ w dacie wejścia tej ustawy w życie obowiązywała ustawa z dnia 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (...), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym nadzór sprawował Minister Leśnictwa – naczelny organ administracji rządowej, to zaś powoduje, że nieruchomość taka nie podlegała komunalizacji" (por. wyrok NSA z 17.06.2008 r. I OSP 935/07 - LEX nr 490140). Jeśli w niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość przynajmniej w części nie podlegałaby komunalizacji, to mogłaby być objęta w zarząd przez skarżącego na mocy w/w przepisów. Przy braku wykazania się bezpośrednio prawem zarządu do spornej nieruchomości interes prawny PGL LP Nadleśnictwa C. jako reprezentanta Skarbu Państwa mógłby polegać na żądaniu "zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (...)" (por. wyrok NSA z 27.09.1999 r. IV SA 1285/98), "któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie" (wyrok NSA z 25.05.1995 r. I SA 1868/94, ONSA 1996/3/116). Skarżący nie wykazał jednak leśnego charakteru nieruchomości, a tym bardziej prawa zarządu do niej. Słusznie podnosi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę, że "wykonywanie czynności" w stosunku do spornej nieruchomości wynikających z wykonania dekretu P.K.W.N. z 12.12.1944 r., w rozumieniu art. 31 pkt b) ustawy z 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, to nie to samo co legitymowanie się prawem zarządu do nieruchomości. Zarząd mógł być ustanowiony w trybie art. 29 tej ustawy. Protokołem o przekazaniu w zarząd przedmiotowej nieruchomości skarżący się nie legitymuje. Przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie dekretu z 12.12.1944 r., na podstawie protokołu z [...].06.1945 r., nie powoduje jeszcze – zdaniem sądu – powstania prawa zarządu dla państwowego gospodarstwa leśnego. O leśnym charakterze nieruchomości nie może przesądzać zaś wyłącznie istnienie planu urządzenia lasu, w sytuacji, gdy z planu zagospodarowania przestrzennego jak i z ewidencji gruntów na dzień 27.05.1990 r. wynika inne niż leśne przeznaczenie nieruchomości. Zapisów planu miejscowego na ten dzień, podanych w piśmie Gminy T. z dnia 22.04.2008 r. oraz w wypisie z planu z dnia [...].01.1979 r. sporządzonym w dniu [...].06.2006 r. (k. [...] akt admin.) skarżący nie zakwestionował. Stwierdził jedynie, że plan miejscowy nie wziął pod uwagę planu urządzenia lasu. Jednak z całą pewnością plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał na skomunalizowanej nieruchomości gruntów leśnych, a zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt d) ustawy z 20.12.1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym to właśnie prawomocny plan miejscowy był podstawą zmiany uprawy leśnej na inny rodzaj użytkowania. Ten inny rodzaj użytkowania w postaci użytku [...] o symbolu "[...]" potwierdza także wypis z ewidencji gruntów sporządzony na dzień 27.05.1990 r. (k. [...] akt admin.), a jako władający w ewidencji ujawnione było [...] Przemysłu [...] w J. Słusznie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. nie wykazało interesu prawnego, aby w imieniu Skarbu Państwa żądać stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w części objętej wnioskiem. Minister nie ustrzegł się jednak pewnych błędów proceduralnych. Prawdą jest, że status podmiotu występującego z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, jako zagadnienie formalne, co do zasady ustala się przed wszczęciem takiego postępowania. Jednakże "art. 157 § 3 K.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie" (wyrok NSA z 25.04.2006 r. OSK 725/05, LEX nr 209119). Zauważyć należy, że de facto organ nadzoru podjął już w tej sprawie czynności ustalające (np. zebrał dane z ewidencji gruntów, z planu zagospodarowania przestrzennego, księgi wieczystej, z akt postępowania komunalizacyjnego), a mimo to odmówił wszczęcia postępowania będącego już w toku. W takiej sytuacji, gdy zebrany materiał nie dał podstawy do ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy, organ nadzoru powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Jednakże rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 3 K.p.a.), mimo że proceduralnie wątpliwe, nie zmienia w żaden sposób sytuacji prawnej ani statusu wnioskodawcy, jako potencjalnej strony postępowania nadzorczego. Sąd uznał zatem, że nie miało to istotnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotu żądania (wniosku). W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że organ nie naruszył art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, ani art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż nie orzekał o istocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 157 § 3 K.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.