I SA/Wa 83/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr KOC/[...]/Op/14, po rozpatrzeniu odwołania P. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr OPS.DŚ.[...].[...].2014, przyznającą wnioskodawczyni w miesiącu październiku zasiłek celowy w wysokości 250 zł na zakup żywności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że P. P. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłków celowych na drugie półrocze 2014 r., w tym na pokrycie kosztów zakupu żywności w kwocie po 1100 zł miesięcznie. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, działając z upoważnienia Prezydenta [...], Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.) przyznał wnioskodawczyni w miesiącu październiku zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 250 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 30 maja 2014 r. wynika, że wnioskująca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, nie prowadzi własnej działalności gospodarczej ani nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy. Toczy się postępowanie w sprawie ustalenia stopnia jej niepełnosprawności. Wnioskodawczyni mieszka wraz z matką, nie reguluje opłat czynszowych, a opłaty za energię elektryczną są opłacane przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawczyni poinformowała, że nie jest zainteresowana skorzystaniem z pomocy w formie posiłków w Punkcie Żywieniowym. Organ I instancji przywołał treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, że w przypadku wnioskodawczyni spełnione zostały przesłanki do przyznania zasiłku celowego. Uzasadniając wysokość przyznanej pomocy organ wyjaśnił, że istnieje możliwość zapewnienia wnioskującej gorących posiłków, w tym dietetycznych, w Punkcie Żywieniowym, a koszt takiej pomocy zamyka się w kwocie ok. 250 zł miesięcznie. W tej sytuacji w ocenie organu I instancji kwota ta będzie adekwatna dla zaspokojenia potrzeb wnioskującej. Równocześnie organ I instancji podkreślił, że wnioskodawczyni systematycznie korzysta z różnych form pomocy w postaci m.in. zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych na zakup ubrań, kosztów transportu czy opłacanie energii elektrycznej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem P. P. złożyła odwołanie, domagając się uchylenia zapadłej decyzji i przyznania jej zasiłku celowego w wysokości zgodnej ze złożonym przez nią wnioskiem. Odwołująca się zarzuciła pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] niekompetencję, uprzedzenie w stosunku do jej osoby oraz pominięcie w toku postępowania jej potrzeb wynikających ze złego stanu zdrowia i konieczności prowadzenia leczenia i rehabilitacji. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że z analizy akt sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo ocenił dane wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzając, że wnioskująca spełnia kryteria kwalifikujące ją do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Jednakże organ II instancji przypomniał, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego jest decyzją wydawaną w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że wnioskujący o taką pomoc muszą liczyć się nie tylko z ewentualnością przyznania kwoty niższej niż wnioskowana, ale także z możliwością nieprzyznania świadczenia w ogóle. Przy podejmowaniu takich decyzji organ pomocy społecznej musi bowiem brać pod uwagę nie tylko sytuację osoby wnioskującej, ale także własne środki, jakimi dysponuje oraz całokształtem sytuacji w danej gminie, w tym koniecznością uwzględnienia potrzeb innych wnioskodawców w niej zamieszkujących. Niemożliwe zatem jest bezkrytyczne spełnianie wszelkich żądań, jakie przedstawia wnioskodawczyni w niniejszej sprawie. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył wybrane tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi przedstawiła swoją trudną sytuacje życiową oraz zakres otrzymanej w okresie od maja 2014 do grudnia 2014 r. pomocy ze środków pomocy społecznej. Ponownie wskazała na niekompetencję pracowników organów pomocy społecznej oraz na pominięcie przez organy administracji jej potrzeb wynikających z ciężkiego stanu zdrowia i konieczności leczenia oraz rehabilitacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania w określonej wysokości zasiłku w indywidualnej sprawie. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd bada jedynie, czy organ administracji orzekając w sprawie zasiłku celowego nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W kompetencjach Sądu nie leży dokonywanie merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącej. Przechodząc do oceny zasadności złożonej skargi Sąd orzekający stwierdził, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 163, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydaniu decyzji). Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w rozpatrywanym przez Sąd zakresie skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd administracyjny jest zaś władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny i przyznały skarżącej zasiłek celowy w miesiącu październiku 2014 r. na dofinansowanie do zakupu żywności w wysokości 250 zł, w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wbrew przekonaniu skarżącej wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył powołanych w skardze przepisów ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne są w zasadzie bezsporne między stronami. Sporną kwestią jest jedynie wysokość przyznanego skarżącej zasiłku. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że po pierwsze dochód skarżącej nie przekracza wysokość kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Po drugie, skarżąca regularnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, co świadczy o tym, że z jednej strony organy dostrzegają jej sytuację życiową, z drugiej, że skarżąca traktuje ośrodek pomocy społecznej jako instytucję mającą regularnie finansować jej stale rosnące potrzeby. Po trzecie, w rozpoznawanej sprawie skarżącej przyznano zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności (250 zł), choć w niższej kwocie, niż ta, o którą wnosiła skarżąca. Po czwarte, skarżąca nie pracuje, nie prowadzi własnej działalności gospodarczej ani nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Wnioskodawczyni mieszka wraz z matką, nie reguluje opłat czynszowych, a opłaty za energię elektryczną są opłacane przez Ośrodek Pomocy Społecznej. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia stanowiła ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, która w art. 2 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie natomiast z art. 39 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". Tak więc zbadania przez Sąd wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego, byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Podkreślić należy, że przyznanie zasiłku celowego ze środków pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i złożenie wniosku nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań przede wszystkim ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń zawsze w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie może jednak podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, że decyzja dotycząca zasiłku celowego nie jest decyzją tzw. "związaną", spełnienie przez stronę ubiegającą się o przyznanie pomocy precyzyjnie określonych przesłanek ustawowych nie obliguje organu do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 cytowanej ustawy o pomocy społecznej, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Ośrodek Pomocy Społecznej zobowiązany jest uwzględnić potrzeby wszystkich mieszkańców dzielnicy znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i tak dzielić posiadane przez siebie środki, aby z niezbędnej pomocy mogła skorzystać jak największa liczba osób potrzebujących wsparcia. Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie poddały ocenie wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego. Ponadto organy dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle posianych środków finansowych oraz wysokości udzielanej już skarżącej pomocy i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że ustawowym zadaniem organów pomocy społecznej nie jest (poza przypadkami szczególnymi) trwałe wyręczanie świadczeniobiorców w zaspakajaniu ich potrzeb bytowych, ale udzielanie im pomocy po to, aby jak najszybciej byli oni w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie bez wsparcia ze strony środków publicznych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy.