I SA/Wa 830/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tego organu z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], mocą której odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę L., z mocy prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpili B. i J. K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], wskazując, że w dniu 27 maja 1990 r. wnioskodawcy nie posiadali tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. A zatem organ uznał, że wnioskodawcy nie legitymowali się interesem prawnym w postępowaniu komunalizacyjnym jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. B. K. i J. K. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że w 1972 r. nastąpiło przesunięcie granicy do nieruchomości wnioskodawców położonej przy ul. [...] o pas gruntu z nieruchomości [...] (wówczas własności państwowej) na skutek podjętych decyzji w 1962 r. Wnioskodawcy wskazali ponadto na szereg nieprawidłowości popełnionych – ich zadaniem – przy komunalizacji spornego mienia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] podtrzymał stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, iż brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców jednoznacznie wynika z akt sprawy. Dokumentacja wskazuje bowiem, że prawo własności spornej nieruchomości należało do Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej KW [...]. Tak więc, w dniu 27 maja 1990 r., nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] nie była w prawnym posiadaniu małżonków B. i J. K. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ugruntował się pogląd, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego podmiotów będących użytkownikami, najemcami, użytkownikami wieczystymi lub posiadaczami nieruchomości, albowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. Odnosząc się zaś do zarzutów wnioskodawców, iż w toku postępowania komunalizacyjnego nastąpiło poświadczenie nieprawdy, organ wskazał, że jest to przesłanka wznowienia postępowania, jeżeli zostało to stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli B. i J. K. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze przywołano argumenty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dodatkowo przytaczając ich szerokie uzasadnienie. Skarżący wskazali, że w 1962 r. nakazem Architekta Dzielnicy obrócono ich budynek posadowiony przy ul. [...] wjazdem do garażu do planowanej ulicy dojazdowej pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul. [...] a nieruchomością położoną przy ul. [...]. Ulica nie została zrealizowana. Skarżący wskazali, że w związku z tym pas gruntu z nieruchomości położnej przy ul. [...] został im bezumownie przekazany w 1972 r. przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej L. – [...]. Fakt ten został odnotowany w wykonanym w 1973 r. operacie ewidencyjnym [...] z naniesionymi zmianami granicy i złożonym do Państwowych Zasobów Geodezyjnych i Kartograficznych w L. w dniu [...] marca 1974 r. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że pas gruntu był we władaniu nieruchomości położonej przy ul. [...], a długość granicy od strony ulicy [...] wynosiła [...] m. Ten pas gruntu umożliwia im do dzisiaj wjazd do garażu i wyjazd z niego znajdującego się w podpiwniczeniu budynku mieszkalnego pod kątem 90 stopni w stosunku do ulicy [...]. Wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd uznał zasadność stanowiska organu, gdyż skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu, z którego wynikałby ich tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, z dnia 14 października 2010 r., w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], wystąpiła B. K. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 czerwca 2010 r., nr [...] wynika, iż decyzja w przedmiocie nabycia przez Gminę L. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] została wydana w wyniku przestępstwa. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawczyni, pismo to stanowi nową okoliczność w sprawie, w której wcześniej stwierdzono, iż nie jest ona stroną postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w ww. sprawie. B. i J. K. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że posiadają interes prawny jako strona postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Minister wskazał, iż wniosek nie zawiera żadnych nowych istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż koniecznym jest odmówienie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż przed rozpoczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ jest zobowiązany m. in. do sprawdzenia czy wniosek został wniesiony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 kpa. Zgodnie z art. 148 § 3 kpa w przypadku wniesienia podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie. Minister podkreślił, iż dokumentacja w sprawie jasno wskazuje, że pismo Wojewody [...] z dnia 17 czerwca 2010 r., nr [...] zostało odebrane przez B.K. w dniu 22 czerwca 2010 r. co oznacza, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na ww. pismo upłynął w dniu 22 lipca 2010 r. B.K. swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego złożyła osobiście w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 15 października 2010 r., a więc po upływie terminu. Także kwestia odebrania ww. pisma Wojewody [...] przez pełnomocnika B, i J. K. – S.D. została szczegółowo omówiona w decyzji organu pierwszej instancji i jednoznacznie można określić, że pismo zostało doręczone w dniu 5 lipca 2010 r., a zatem termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania upłynął dnia 5 sierpnia 2010 r. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1157/07. Skargę na decyzję z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] wnieśli, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B.K. i J.K. W uzasadnieniu skargi zarzucili naruszenie przepisów prawa proceduralnego, tj.: a) art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...] nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności, które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia; b) art. 148 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że w przypadku wniesienia podania o wznowienie postępowania po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że przedstawione dokumenty przez skarżących nie są dowodami uzasadniającymi wznowienie postępowania, skoro postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej L. – [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...] zostało uznane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., za podstawę wznowienia postępowania. Dalej podnieśli, iż bezspornym, w okolicznościach sprawy pozostaje fakt, że geodeci zaniechali faktycznego sprawdzenia przebiegu granic nieruchomości położonych przy ul. [...] nr [...] i [...] oraz stanu ich użytkowania i w związku z tym poświadczyli nieprawdę, poprzez niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy określenie na wyrysie z mapy ewidencji gruntów z dnia 17 października 1998 r. (L.ks.rob. [...]) przebiegu granic między ww. nieruchomościami, co było działaniem na szkodę interesu prywatnego B. i J. K., a Sąd Rejonowy dla L. – [...] w L. rozgraniczając przedmiotowe nieruchomości oparł się na sfałszowanym dokumencie, o czym z kolei nie wiedział Sąd wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2007 r. oddalające skargę wnioskodawców. Ponadto, zdaniem skarżących, nie do przyjęcia jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji dotyczące konieczności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie w związku z § 3 art. 148 kodeksu postępowania administracyjnego, skoro wskazany przepis nie zawiera takiej regulacji. Obecny przepis art. 148 brzmi: §1 Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania; § 2 Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Brak zatem w powyższej regulacji negatywnej przesłanki wniesienia wniosku o wznowienie postępowania po terminie, która mogłaby skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu przekroczenia terminu jednego miesiąca. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) – dalej "ppsa" - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę, w ramach tak zakreślonej właściwości, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego została wydana w oparciu o obowiązujący wówczas przepis art.149 § 3 kpa, zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. I tak, każda decyzja administracyjna wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej przez uprawniony do tego organ administracji, działający w granicach prawa, korzysta z domniemania prawidłowości. Jeżeli decyzja taka jest jednocześnie decyzją ostateczną, korzysta ponadto z ochrony wynikającej z art. 16 kpa., co oznacza, że jej wzruszenie może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Regulacja ta wskazuje zarazem, że nie wszystkie decyzje spełniają warunki prawidłowości. Ustawodawca, ustanawiając zasadę trwałości decyzji ostatecznych, nie wyklucza zarazem możliwości pojawienia się w obrocie prawnym decyzji wadliwych, a więc niespełniających tych warunków. W zależności od stopnia tej wadliwości stosuje się odpowiednie nadzwyczajne środki prawne usuwające te wady czy wręcz eliminujące obarczone nimi decyzje z obrotu prawnego. Jedną z takich możliwości stwarza instytucja wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-153 k.p.a.), z której to instytucji skorzystała strona skarżąca wnosząc do organu podanie z dnia 14 października 2010 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. Niniejszą decyzją Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., wskazując iż wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu. Zgodnie z przepisem art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Od powyższej zasady kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa wyjątki: 1) w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - termin biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji; 2) zgodnie z art. 145a § 2 kpa termin biegnie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie, żaden z powyższych wyjątków nie miał miejsca. Oznacza to, iż obowiązkiem B. K. było złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jako okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia skarżący wskazali pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 czerwca 2010 r., nr [...] z którego wynika, iż decyzja w przedmiocie nabycia przez Gminę L. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] została wydana w wyniku przestępstwa. Biorąc powyższe pod uwagę, należy podkreślić, iż strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązany więc był do zbadania, z urzędu, zachowania powyżej wskazanego jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi bowiem rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Dopiero stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa), co znalazło wyraz w niniejszej sprawie. W tym miejscu zauważenia wymaga, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 149 § 3 kpa, nie wskazują wprawdzie bliżej przesłanek odmowy wznowienia postępowania administracyjnego (na co zresztą wskazywała strona skarżąca), jednakże z treści przepisu art. 145, art. 145a, oraz art. 149 § 2 kpa można wywieść, że przyczyn takiej odmowy może być kilka – zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania może więc być wydana wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba niebędąca stroną w sprawie, albo, gdy osoba ta nie posiada zdolności procesowe, a działa bez przedstawiciela ustawowego (przyczyny podmiotowe). Odmowa wznowienia postępowania nastąpi także np. także wówczas, gdy: żądanie wznowienia postępowania będzie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej przez organ w innej formie prawnej niż decyzja czy postanowienie; sytuacja strony jest kształtowana z mocy prawa (a więc bez konieczności wydawania decyzji); w sprawie nie wydano decyzji ostatecznej (przyczyny przedmiotowe). Do przyczyn przedmiotowych zaliczymy także sytuację, gdy strona złożyła wniosek po terminie określonym w art. 148 kpa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1611/98, LEX nr 48572, podstawa do odmowy wznowienia, w przypadku złożenia wniosku po terminie, zaistnieje, jeżeli wznowienie postępowania ma nastąpić na wniosek i nie zachodzą przesłanki do jego przywrócenia. Te przesłanki, bez wątpienia, zaistniały w przedmiotowej sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż trafnie organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania ze względu na uchybienie przez stronę terminu jednomiesięcznego, określonego w art. 148 kpa. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika bowiem, że podanie o wznowienie postępowania datowane jest na dzień 14 października 2010 r., złożone zaś zostało do organu w dniu 15 października 2010 r. Z kolei pismo Wojewody [...] z dnia 17 czerwca 2010 r. (stanowiące nową okoliczność) zostało odebrane przez B. K. w dniu 22 czerwca 2010 r., a więc termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z powołaniem się na ww. pismo, jako przesłankę uzasadniającą wniosek, upłynął w dniu 22 lipca 2010 r. Wskazać także należy, iż ww. pismo Wojewody [...] skierowane zostało również do S.D. – pełnomocnika skarżących (data nadania pisma 21 czerwca 2010 r.), jednakże zostało zwrócone przez Pocztę z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Pierwszego awiza ww. pisma dokonano w dniu 22 czerwca 2010 r., zaś awizo powtórne nastąpiło w dniu 29 czerwca 2010 r. W tej sytuacji, jak słusznie wskazał organ administracji, znajduje zastosowanie instytucja doręczenia zastępczego uregulowana w art. 44 kpa. Przepis ten w § 1 wskazuje, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 kpa poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 kpa). Biorąc pod uwagę powyższe regulacje należy uznać, iż ww. pismo zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 5 lipca 2010 r., a zatem termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 5 sierpnia 2010 r. Konstatując, wniosek B. K. o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia 14 października 2010 r., złożony osobiście w organie w dniu 15 października 2010 r., został złożony po upływie ustawowego terminu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7