I SA/Wa 831/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi E. P. i D. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. P. i E. P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2008 r. nr [...], dotyczącą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w gminie S., w obrębie [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni całkowitej [...] ha, stanowiącej współwłasność D. P. i E. P., przez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na części tej nieruchomości o powierzchni [...] m2 prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej i przebudową sieci energetycznej niskiego napięcia (kabel ziemny). Równocześnie decyzją tą organ I instancji zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wykonaniu wymienionych prac, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na części tej nieruchomości prac związanych z przebudową infrastruktury oraz o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2008 r. orzekł o ograniczeniu we wnioskowanym zakresie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem D. P. i E. P. złożyli odwołanie. W uzasadnieniu podnieśli, że ograniczenie korzystania z części ich nieruchomości będzie miało charakter całkowity, a nie czasowy. Ponadto zwrócili uwagę na uciążliwości związane z inwestycją, np. zwiększony hałas, spaliny i inne. Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) oraz art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 204, poz. 2086, ze zm.). Wyjaśnił, że przepis art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma zastosowanie do nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym, a zatem na terenie, co do którego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nią na cele budowy polegającej na przełożeniu infrastruktury, następuje w drodze zezwolenia udzielonego przez wojewodę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek podjęcia działań na nieruchomości położonej poza pasem drogi krajowej, mających na celu dokonanie przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, musi wynikać z treści decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej. Wskazał, że decyzją z [...] października 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji budowy drogi ekspresowej [...] [...] - od węzła [...] do węzła [...] - odcinek [...] od km [...] do km [...] (węzeł [ ...] - węzeł [...]) wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii [...] i [...]. Z treści decyzji z dnia [...] października 2006 r. wynika, że m.in. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przewidziano prace związane z przebudową istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. Z tego wynika konieczność dokonania przebudowy urządzeń infrastruktury na przedmiotowej nieruchomości. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że nadanie decyzji organu I instancji z [...] lutego 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z uwagi na konieczność wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W związku z argumentacją zawartą w odwołaniu organ II instancji wskazał, że kwestia uciążliwości związanych z inwestycją odnosi się w istocie do inwestycji drogowej, nie zaś do kwestii będącej przedmiotem prowadzonego postępowania, które ma na celu wyłącznie rozpatrzenie możliwości udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, znajdującej się poza pasem drogowym. Minister podkreślił także, że zezwolenie na przeprowadzenie spornych prac ogranicza jedynie czasowo sposób korzystania z nieruchomości, nie zmienia natomiast praw do nieruchomości, której współwłaścicielami pozostają D.P. i E. P. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. P. i E. P. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzja orzekająca o ograniczonym sposobie korzystania z ich nieruchomości w istocie usiłuje zezwolić na zajęcie części nieruchomości, będącej własnością skarżących, pod budowę sieci energetycznej i teletechnicznej, jako elementów infrastruktury technicznej drogi ekspresowej [...]. Zdaniem skarżących obie wydane w sprawie decyzje są oderwane od rzeczywistości i niespójne z informacjami zawartymi w posiadanych przez skarżących dokumentach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W., z których jednoznacznie wynika, że w związku z budową wspomnianych sieci na przedmiotowej nieruchomości nastąpi ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego polegającego na prawie dostępu do wybudowanych sieci w celu ich napraw i konserwacji. Oznacza to, zdaniem skarżących, że zajęta pod infrastrukturę techniczną trasy [...] część nieruchomości będzie całkowicie wyłączona z użytkowania, z brakiem możliwości jakiegokolwiek jej zagospodarowania. Spowoduje to zmniejszenie się wartości tej nieruchomości ze względu na: zmianę jej dotychczasowej funkcji, zwiększony hałas, spaliny, zbiornik retencyjny z przepompownią, robactwo i zagrożenie sanitarno-epidemiologiczne, a także odwodnienie terenu, wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa trasy [...]. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie wydanych decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Przede wszystkim podkreślić należy, że prawo własności jest prawem rzeczowym o najszerszym zakresie uprawnień. Ochrona własności znalazła swój wyraz w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 21 ust. 1). Jednak ochrona ta ma swoje granice. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2, jak również art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszczalne jest ograniczenia tego prawa, a nawet jego odjęcie w drodze wywłaszczenia. W każdym jednak przypadku wartością nadrzędną, jaka może przesądzić o ograniczeniu czy odjęciu prawa własności, jest ważny interes społeczny. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie dotyczącej ograniczenia, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości, zostało wszczęte na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz.721, ze zm.). Przepis ten odnosi się do szczególnej sytuacji, w której z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. Właściwy wojewoda albo właściwy starosta, na wniosek inwestora, mogą ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Decyzji o której mowa nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego (ust. 2). Z treści przywołanego art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wynika szczególna rola, jaką w tym postępowaniu pełni decyzja o pozwoleniu na budowę konkretnej drogi. Zgodnie z tą regulacją z tej właśnie decyzji musi bowiem wynikać obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej drogi, czyli decyzja ta winna precyzować, na czym ta przebudowa ma polegać. W tej sytuacji zapisy decyzji o pozwoleniu na budowę mają podstawowe znaczenie w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że z akt administracyjnych wynika, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji budowy drogi ekspresowej [...] [...]- od węzła [...] do węzła [...] - odcinek [...] od km [...] do km [...] (węzeł [...] – węzeł [...]) wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii [...] i [...]. Decyzja ta nie precyzuje jednak, na czym ma polegać owa przebudowa drogi. W tym zakresie odsyła ona do projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji, a którego to załącznika w aktach sprawy brak. Do wniosku dołączono bowiem - uznając to najprawdopodobniej za wystarczające - jedynie kopię fragmentu części rysunkowej planu zatytułowanego "Granica tymczasowego zajęcia terenu nr [...]". Z legendy umieszczonej na tym dokumencie wynika, że dwiema kolorowymi liniami zostały na tym planie naniesione jedynie granice działki (kolor zielony) oraz odcinki przebudowywanych instalacji (kolor czerwony). Z rysunku tego nie wynikają jednak żadne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy informacje. Brakuje bowiem odpowiedniego fragmentu części opisowej tego projektu, z którego winno wynikać: jaki konkretnie rodzaj inwestycji ma być przeprowadzony (budowa czy przebudowa), czy na danym terenie istnieje już jakaś instalacja, czy nie, jaka jest dokładnie lokalizacja w terenie przedmiotowych instalacji (instalacja podziemna, nadziemna czy naziemna), istotne elementy tych instalacji (takie jak np. przebieg i długość instalacji na zajmowanej działce, miejsca wejścia inwestycji na konkretną działkę i wyjścia z niej) oraz czy zaprojektowane prace wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy wystarczy dokonanie odpowiedniego zgłoszenia (co determinuje możliwość uznania danej inwestycji za przebudowę a nie budowę). Dodatkowo ze względu na fakt, że obie planowane inwestycje, mające polegać na przebudowie dwóch różnych instalacji, czyli kanalizacji teletechnicznej i sieci niskiego napięcia, zostały zaznaczone tym samym czerwonym kolorem, rysunek ich przebiegu jest całkowicie nieczytelny. Zdaniem Sądu dokument ten nie może zatem stanowić wiarygodnej podstawy dla organu, aby dokonał on władczej ingerencji w prawo własności. Należy podkreślić, że ograniczenie uprawnień właściciela, ze względu na szczególną prawną ochronę własności przed jej naruszeniami, zobowiązuje organy administracji do precyzyjnego wskazania i wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek uzasadniających dopuszczoną ustawowo ingerencję w prawo własności. W rozpoznawanej sprawie powstaje zatem wątpliwość, czy ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, poprzez udzielenie zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na części tej nieruchomości o powierzchni [...] m2 prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej i przebudową sieci energetycznej niskiego napięcia, nie zostało w istocie rzeczy oparte jedynie na treści wniosku, co naruszałoby przepis art. 30 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy specjalnej. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Brak także dowodów na to, że organ II instancji prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające, mimo, że było to elementem niezbędnym do dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] opierając się jedynie na zebranym przez ten organ materiale dowodowym. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego własnego postępowania wyjaśniającego, co potwierdza fakt, że akta administracyjne organu odwoławczego składają się jedynie z dwóch dokumentów: zaskarżonej decyzji i pisma Wojewody [...] z dnia 23 marca 2008 r. przekazującego złożone odwołanie. W tej sytuacji podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzeć sprawę. Co do zasady stan faktyczny sprawy organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, ale jeśli zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający, to zgodnie z treścią art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nadto organ podejmując decyzję administracyjną związany jest rygorami procedury administracyjnej, winien więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Musi również w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1, art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą zaskarżonej decyzji, które to uchybienia, w ocenie Sądu, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy biorąc pod uwagę stanowisko Sądu powinien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę prawidłowości i zasadności wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ winien wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości, czy roboty, na przeprowadzenie których niezbędne jest zajęcie części nieruchomości skarżącej, są objęte pozwoleniem na budowę drogi ekspresowej [...]. Natomiast w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia organ wyczerpująco wyjaśni jego podstawę prawną i wskaże okoliczności faktyczne uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. W szczególności organ ustali, czy prowadzone, jak wynika z wyjaśnień skarżących złożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, prace budowlane związane z budową napowietrznej linii energetycznej prowadzone są na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, czy na podstawie odpowiedniego zgłoszenia złożonego właściwemu organowi. Fakt ten ma bowiem zasadnicze znaczenie dla ustalenia charakteru prawnego (budowa czy przebudowa) zaplanowanych i prowadzonych prac. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.