I SA/Wa 832/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. P., L. S.-Z., E. S.-P.i E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. P., L. S.-Z., E.P. i E. M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], którą odmówiono spadkobiercom byłego właściciela przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...], stanowiącego obecnie działki nr [...] z obrębu [...] i położonego obecnie przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Prezydent W., decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...], odmówił spadkobiercom byłego właściciela przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] z uwagi na stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oraz fakt, że przedmiotowy grunt został rozdysponowany na rzecz osób trzecich. Działka nr [...] stanowi własność osoby fizycznej, a działki nr [...] pozostają w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych. W dniu 27 grudnia 2004 r. J. P., L. S.-Z., E. P. i E. M. Z. wniosły o stwierdzenie wydania ww. decyzji Prezydenta W. z naruszeniem prawa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto na podstawie art. 160 § 4 k.p.a. wniosły o przyznanie odszkodowania i wskazanie organu zobowiązanego do jego wypłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. wskazując, że decyzja ta nie jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że podnoszona przez wnioskodawców okoliczność rozdysponowania gruntem obciążonym roszczeniami nie może być argumentem przesądzającym o wadliwości kwestionowanej decyzji. Przyznanie użytkowania wieczystego osobom trzecim z pominięciem istniejącego roszczenia wnioskodawców, wynikającego z art. 7 ust. 2 dekretu może ewentualnie przesądzać o wadliwości istniejącego prawa użytkowania wieczystego, ale nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Postępowanie nadzorcze dotyczy wyłącznie wskazanej przez wnioskodawców decyzji i jej oceny, dokonywanej w stanie faktycznym i prawnym w dniu jej wydania i nie może rozciągać się na inne rozstrzygnięcia organów administracji, jak również kwestionować istniejącego na przedmiotowym gruncie prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się do wnioskowanego roszczenia odszkodowawczego określonego w art. 160 k.p.a., organ wyjaśnił, że warunkiem skutecznego dochodzenia tego roszczenia jest wydanie przez organ administracji decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Przepisy art.. 160 k.p.a. nie mogą stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, zaś wskazana we wniosku szkoda polegająca na wydaniu decyzji odmownej z uwagi na rozdysponowanie gruntem, nie może przesądzać o istnieniu wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskodawczynie, działające przez pełnomocnika adwokata W. T., wniosły o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że przesłanki warunkujące ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela dotyczą posiadania gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie oraz dającego się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Dekret, poza wskazanymi przesłankami, nie określa innych negatywnych przesłanek do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu dotychczasowym właścicielom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] odmawiająca spadkobiercom byłego właściciela przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że jeżeli nieruchomość [...] objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy znajdowała się w posiadaniu wnioskodawców, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony został w odpowiednim terminie, a korzystanie z nieruchomości dało się pogodzić z obowiązującym planem zabudowania, to organ gminy miał obowiązek uwzględnić wniosek. Potwierdzeniem tego jest regulacja art. 7 ust. 2 dekretu, które jako jedyna podstawę nieuwzględnienia wniosku złożonego w dekretowym terminie przez dotychczasowego właściciela, będącego w posiadaniu nieruchomości, o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, wymienia niezgodność korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Organ wskazał ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że sprzedaż lokali i oddanie części gruntów w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym aktami notarialnymi powoduje, że gmina będąca obecnie właścicielem gruntu nie może oddać tego gruntu w użytkowanie wieczyste innym osobom przed wygaśnięciem prawa użytkowania wieczystego lub rozwiązaniem umów o to użytkowanie. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 Kodeksu cywilnego, może nastąpić tylko przypadkach w tym przepisie określonych, jest więc sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wniosły J. P., L. S.-Z., E. P. i E. M. Z.. W skardze zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. art. 2, 21, 32 ust. 1 oraz 64 Konstytucji RP polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej zasadę równości obywateli wobec prawa, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegając na rozdysponowaniu przez Skarb Państwa nieruchomością gruntową położoną w W. w czasie, gdy wniosek o przyznanie właścicielowi prawa użytkowania wieczystego nie został rozpoznany oraz na niewskazaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w dacie wydania decyzji odmownej oraz art. 8 w związku z art. 9 cytowanego dekretu, a także rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na wynik postępowania, tj. art. art. 156 § 1 pkt 2, 7, 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżące wskazały również, że roszczenie byłych właścicieli nieruchomości dotyczyło gruntu o powierzchni [...] m2, natomiast decyzja Prezydenta W. dotyczy gruntu o powierzchni [...] m2. Zarzucając powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnych jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie można stosować wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze – Warszawa 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Organy obu instancji rozpoznające niniejszą sprawę ustaliły, czego nie kwestionują skarżący, że nieruchomość, stanowiąca obecnie działki nr ew. [...], będąca przedmiotem wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, została oddana w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym albo stanowi własność osoby fizycznej. Niewątpliwie trafne jest stanowisko, że oddanie gruntów przejętych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilno-prawnej, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcą prawnym, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego zwłaszcza, gdy osoby te dysponują tytułem własności do naniesień budowlanych znajdujących się na tych gruntach. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego zgodnie z art. 240 k.c. może nastąpić tylko w przypadkach w tym przepisie określonych, jest więc sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sytuacja taka uzasadnia raczej umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na brak przedmiotu postępowania, nie zaś odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 3438/01 oraz z dnia 5 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 580/06). Jednakże w ocenie Sądu, uchybienie Prezydenta W. polegające na odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zamiast umorzenia postępowania, nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zgodzić się trzeba też z Samorządowym Kolegium Odwoławczy w W., że organ administracji publicznej może stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., wyłącznie wtedy, gdy decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieobjęcia przez Prezydenta W. decyzją całej powierzchni nieruchomości, wskazać należy, że nie jest to kwalifikowana wada tej decyzji. Nie pozbawia to bowiem osób uprawnionych prawa wystąpienia do Prezydenta W. z wnioskiem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części nieruchomości. W tej sytuacji organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa i z tego względu sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.