I SA/Wa 832/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto G. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w G., przy ul. [...] - z wyłączeniem sprzedanych lokali znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości wraz z przynależnym tym lokalom udziałem we własności gruntu - utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1991 r. nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miasta G. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonych w obrębie G., szczegółowo wskazanych w sentencji tej decyzji, opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], stanowiących integralną część decyzji. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w części dotyczącej stwierdzenia przez Gminę Miasta G. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w G., przy ul. [...], z wyłączeniem sprzedanych lokali znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości wraz z przynależnym tym lokalom udziałem we własności gruntu, a następnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2009 r. wystąpił M. Z., który celem udokumentowania przymiotu strony wyjaśnił, że w jego ocenie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. nie została prawidłowo (skutecznie) doręczona którejkolwiek ze stron, i zapowiedział w związku z powyższym złożenie do Ministra Budownictwa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z 2001 r. i z 2002 r. odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku oraz akt sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2009 r. Stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, iżby skarżący posiadał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż na dzień komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności osób fizycznych. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, a organ z urzędu również nie znalazł, poświadczających fakt czy to zasiedzenia tej nieruchomości, jej kupna, czy też nabycia w jakiejkolwiek innej, prawem przewidzianej formie. Organ nadzoru nie znalazł z urzędu jakiejkolwiek innej normy prawnej, z której wynikałyby obowiązki lub prawa skarżącego w związku z decyzją Wojewody [...]. Normy takiej nie wykazał również skarżący. Ustosunkowując się do dalszych uwag przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, iż o posiadaniu przymiotu strony nie decyduje przekonanie osoby poczuwającej się za stronę postępowania, czy też sama okoliczność złożenia do organu administracji publicznej wniosku. To treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem, jest podstawowym kryterium do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania. Ewentualne roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być - stosownie do przepisu art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - dochodzone przed sądem powszechnym. Odnosząc się do argumentów dotyczących legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. a także decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z r. 2001 i 2002 poprzez "nie doręczenie jej wszystkim zainteresowanym w sprawie" Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że przedmiotem tego postępowania nie było badanie legalności decyzji komunalizacyjnej ani nacjonalizującej, ponieważ przedmiotem tego postępowania było dokonanie ustaleń, czy skarżący ma legitymację do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, postępowanie wyjaśniające poprzedzające orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, nie zaś badania, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. Zdaniem organu, wnoszący nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, z tej też przyczyny Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie na podstawie art. 157 § 3 kpa. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. Z.; zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego: (1) art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 w zw. z art. 107 kpa poprzez niesłuszne przyjęcie, że pismo wojewody z 1980 r. nazwane "decyzją" i stwierdzające przejście nieruchomości na własność państwa, jest rzeczywiście decyzją administracyjna w rozumieniu kpa, mimo braku oznaczenia stron; (2) naruszenie art. 110 kpa przez niesłuszne przyjęcie, że "decyzja" z 1980 r. weszła do obrotu prawnego, powodując przejście własności nieruchomości ze spadkobierców byłego właściciela na państwo, mimo iż nie została prawidłowo doręczona nieznanym stronom; (3) naruszenie art. 28 kpa poprzez niesłuszne przyjęcie, że wobec powyższych pkt 1 i 2 skarżący spadkobierca nie jest (już) właścicielem nieruchomości, a więc nie jest też stroną wnioskowanego postępowania nieważnościowo-komunalizacyjnego; (4) naruszenie art. 157 § 2 kpa poprzez niesłuszne przyjęcie, że wobec powyższego spadkobierca nie ma legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowo-komunalizacyjnego i odmowę z tego powodu wszczęcia postępowania - wniósł o stwierdzenie nieważności (uchylenie) zaskarżonej decyzji (art. 145 §1 pkt 2 PPSA w zw. z art. 156 §1 pkt 2 KPA) oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący, odnosząc się do decyzji nacjonalizacyjnej wojewody z 1980 r. podniósł, że brak jest prawidłowego oznaczenia stron, jedynie ogólnikowe określenie "nieznani spadkobiercy b. właściciela nieruchomości R. K.; podobnie jak w przypadku wyroku sadu, takie oznaczenie stron w decyzji jest niedopuszczalne. "Decyzja" nie została też prawidłowo doręczone żadnej ze stron ("nieznanym spadkobiercom"), a jedynie bez podstawy prawnej wywieszona na tablicy ogłoszeń (wada druga). Tak więc pismo wojewody nie było decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 w zw. z art. 107 kpa (tzw. decyzja nieistniejąca) i nie mogło spowodować deklarowanego w tym dokumencie skutku prawnego - w postaci przejścia nieruchomości na własność państwa. Skarżący zarzucił, odnosząc się do decyzji komunalizacyjnej wojewody z 1991 r., iż w rzeczywistości jednak komunalizacja nie nastąpiła (stan materialno-prawny), ponieważ z racji formalnego nieistnienia wcześniejszej "decyzji nacjonalizacyjnej nieruchomość nadal pozostawała własnością prywatną spadkobierców R. K. Decyzja komunalizacyjna stwierdza zatem przejście własności nieruchomości na miasto, co w rzeczywistości nie nastąpiło, przez co rażąco narusza prawo (tak orzecznictwo), co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Skarżący podniósł, iż wg utrwalonego poglądu orzecznictwa i piśmiennictwa - decyzja odmawiająca niesłusznie stwierdzenia nieważności innej decyzji rażąco naruszającej prawo - sama również rażąco narusza prawo, w zw. z czym również podlega stwierdzeniu nieważności (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Pogląd ten zawarty jest m. in. w orzeczeniach: wyrok NSA z 27.09.2001, I SA 1123/00 (uzas., Legalis); wyrok NSA z 27.08.1984, II SA 828/84 (Legalis + PiŻ nr 1985/1, s. 15), a także w piśmiennictwie: J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 1996, art. 156, nb 33; Z. Janowicz, KPA. Komentarz, Warszawa 1992, s. 403-404; J. Świątkiewicz, Stabilność decyzji administracyjnej. Warszawa 1981, s. 26. Uzasadnia to wniosek o stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowo-komunalizacyjnego (art. 145 §1 pkt 2 PPSA). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, iż rozpatrując sprawę brał pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, i ocenił, iż wnioskodawca nie posiadał na dzień komunalizacji tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. W związku z powyższym uznał, że w świetle przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - wnioskodawca nie legitymował się w postępowaniu komunalizacyjnym, jak i nie legitymuje się w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona oraz poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny przedstawiony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości. 3. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto G. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w G., przy ul. [...] - z wyłączeniem sprzedanych lokali znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości wraz z przynależnym tym lokalom udziałem we własności gruntu. 4. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stroną zaś, stosownie do art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa ,jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie można jednakże wskazać przepisu materialnego prawa, z którego wypływałoby prawo do żądania działania w określony sposób przez organ administracji. A zatem, skarżący powinien był wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie naruszyło jego uprawnienia. Skoro skarżący – M. Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., którą to decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Gminę Miasta G. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości, powinien był wskazać przepis tej ustawy, którego zastosowanie przez organ naruszyło jego uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez niego przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. 5. Z utrwalonego w sprawie komunalizacji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że stronami postępowania komunalizacyjnego są - Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby natomiast mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, gdy wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności komunalizowanego mienia, a zatem, że postępowanie komunalizacyjne jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie to stanowi ich własność, a nie własność Skarbu Państwa, czyli odpada zasadnicza przesłanka umożliwiająca przeprowadzenie komunalizacji. Przyznać należy rację Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, który stwierdził, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie to dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji słusznie stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, iżby skarżący posiadał tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości. Skarżący M. Z. nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego o tym, że to jemu właśnie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności do skomunalizowanej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] . 6. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody z dnia [...] marca 1980 r. stwierdzająca przejście na własność państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w rozstrzygnięciu z dnia [...] września 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że w dniu 27 maja 1990 r., jak również obecnie, skarżącemu M. Z. przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], co oznacza, że nie posiada on przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Trafnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, w związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 157 kpa. 7. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.