I SA/Wa 834/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Monika Sawa (spr.) asesor WSA Marek Maliński Protokolant stażysta referent Magdalena Biadoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 29 stycznia 2024 r. nr DO-II.7610.24.2024.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Decyzją z 29 stycznia 2024 nr DO-II.7610.24.2024.AK Minister Rozwoju i Technologii (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2023 r. znak NWIV.752.169.3.2012 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w [...] prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w [...], obręb [...], [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako: "Ugn"), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), decyzją z dnia 21 grudnia 2023 r. znak NWIV.752.169.3.2012 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w [...], prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w [...], obręb [...], [...], działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Pismem z dnia 11 stycznia 2024 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2023 r. znak NWIV.752.169.3.2012, zarzucając m.in. naruszenie art. 200 Ugn poprzez niewłaściwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie PKP. Po rozpatrzeniu odwołania Minister wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Organ wskazał, że Wojewoda Śląski w toku prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego stwierdził, w oparciu o treść księgi wieczystej nr [...], że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa. W ww. księdze wieczystej Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel gruntu na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej oraz dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Minister podał następnie, że kolejną przesłanką uwłaszczenia w trybie art. 200 Ugn jest pozostawanie nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie uwłaszczanego przedsiębiorstwa. Minister zwrócił uwagę, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r., w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r.. sygn. akt I SA 1989/97 LEX nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98 LEX nr 47386, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 LEX nr 194864). Wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (zob. uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09, publ. CBOSA). Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.). Organ podniósł, że zgodnie z kolejnymi ustępami § 4 ww. rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których wyżej mowa, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przechodząc do oceny spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki pozostawania przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Polskich Kolei Państwowych Minister wskazał, iż wnioskodawczyni wywodzi prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] o ustaleniu na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem. Minister wskazał, że decyzja określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia niewątpliwie stanowi dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu. Jednakże w orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi już wcześniej art. 382 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Podał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Zdaniem organu treść ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowe działki miałyby znajdować się w zarządzie [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...]. Wobec powyższego Wojewoda Śląski pismem z dnia 17 listopada 2023 r. znak NWIV.752.169.2012 zwrócił się do Starosty [...] oraz Burmistrza [...] z prośbą o udzielnie informacji czy ww. decyzja z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] o ustaleniu na rzecz [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłaty rocznej była poprzedzona przekazaniem przedmiotowego gruntu w użytkowanie/zarząd w formie prawem przewidzianej i przedłożenie dokumentu potwierdzającego taką okoliczność. Organ wskazał, że Burmistrz [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r, znak [...] oraz Starosta [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. znak [...] poinformowali, iż podległe im urzędy nie są w posiadaniu dokumentu potwierdzającego przekazanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie lub zarząd. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, organ I instancji słusznie uznał, iż dokumenty przedłożone przez wnioskodawczynię nie mogą stanowić dowodów potwierdzających spełnienie przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. W związku z powyższym, wobec braku łącznego wystąpienia wszystkich przesłanek z art. 200 Ugn, Minister uznał, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2023 r. znak NWIV.752.169.3.2012 jest prawidłowa i nie narusza prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...] (skarżąca spółka), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości; - § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r.. Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo, że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 21 grudnia 2023 r., znak NWIV.752.169.3.2012 i rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem Skarżącej, zwrot od organu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o którym mowa w art. 200 ppsa, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 29 stycznia 2024 r. nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji uwłaszczeniowej zasadnicze znaczenie dla oceny jej prawidłowości ma stan prawny przedmiotowej nieruchomości istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Zatem, kluczowe było - dla podjęcia na tej podstawie decyzji - ustalenie, czy spółka PKP (podmiot ubiegający się o uwłaszczenie) - na dzień 5 grudnia 1990 r. - legitymowała się prawem zarządu spornym gruntem - działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w [...], obręb [...], [...], uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) jest prawną formą władania, która uprawnia określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez spółkę z nieruchomości - tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r.- tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu podstawowe znaczenie mają przepisy powoływanego przez organ odwoławczy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W § 4 tego rozporządzenia ustawodawca wymienił dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu, którymi mogą być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, zgodnie z § 5 rozporządzenia, w przypadku niezachowania się powyższych dokumentów, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego PKP do wnioskowanej nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają, że w odniesieniu do spornych działek skarżąca nie wylegitymowała się jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia. Ma to zaś w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo władanie przez skarżącą i ponoszenie opłat. Sąd zauważa, że w decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. znak [...] o ustaleniu dla poprzedniczki prawnej [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntem, z której skarżąca spółka wywodzi istnienie prawa zarządu, nie wynika odwołanie do innego orzeczenia czy aktu ustanawiającego zarząd. Sąd w składzie orzekającym podziela również stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądowym, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. Akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W niniejszej sprawie PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy w formie umowy. Wobec powyższego nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przywołanych w niej przepisów prawa. Skoro zatem, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd sporną nieruchomością przez PKP, to zarówno Wojewoda Śląski, jak też Minister Rozwoju i Technologii trafnie stwierdzili, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o uwłaszczenie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku