I SA/Wa 836/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skarg T. Sp. z o. o. z siedzibą w K., B. Sp. z o.o. z siedzibą w K., S. Sp. z o.o. z siedzibą w K., G. Sp. z o.o. z siedzibą w K., I. Sp. z o.o. i S. spółka komandytowa z siedzibą w K., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], S. L., M. U., L. W. oraz W. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej T. Sp. z o. o. z siedzibą w K. i W. S.A. z siedzibą w K. kwoty po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących B. Sp. z o.o. z siedzibą w K., S. Sp. z o.o. z siedzibą w K., G. Sp. z o.o. z siedzibą w K., I Sp. z o.o. i S. spółka komandytowa z siedzibą w K., Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], S. L., M. U., L. W. kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych Województwa [...] pod numerem [...] układ urbanistyczny miasta K. w historycznych granicach rdzenia Twierdzy [...] – orzekł o: 1. uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków obszaru wpisanego do rejestru zabytków na podstawie orzeczenia Konserwatora Okręgu [...] z dnia [...] maja 1933 r. [...] o uznaniu za zabytek "rozplanowania dzielnicy [...] Miasta K." i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; 2. uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków obszaru uprzednio wpisanego do rejestru zabytków na podstawie orzeczenia Konserwatora Okręgu [...] z dnia [...] lutego 1934 r. [...] o uznaniu za zabytek "rozplanowania dzielnic Miasta K. [...] i [...]" w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; 3. uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków obszaru uprzednio wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] października 1981 r. nr [...], wpisującej do rejestru zabytków zespół urbanistyczno-architektoniczny [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; 4. uchyleniu decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...]stycznia 2007 r. w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków obszaru uprzednio wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] stycznia 1984 r. nr [...], wpisującej do rejestru zabytków zespół urbanistyczno-archtektoniczny dzielnicy [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; 5. uchyleniu decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków obszaru uprzednio wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] lutego 1984 r. nr [...], wpisującej do rejestru zabytków zespół urbanistyczno-archtektoniczny dzielnicy W. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister orzekł też, że integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny oznaczony nr 1. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. wpisał do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta K. w historycznych granicach rdzenia Twierdzy [...]. Organ pierwszej instancji dokonując wpisu przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe świadczące, że omawiany teren posiada wartości naukowe, historyczne, które wypełniają dyspozycję przepisu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Układ jest dziełem stanowiącym świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Interes społeczny wyraża się przede wszystkim w ochronie wartości zabytkowych tego układu. Ochrona zabytków ma służyć przede wszystkim celom społecznym, upowszechnianiu i udostępnianiu dóbr kultury. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obecny układ urbanistyczny centrum K/ powstał w oparciu o system fortyfikacji [...] rdzenia Twierdzy [...]. Decyzja o budowie nadgranicznej warowni zapadła [...] kwietnia 1850 r. i miała szczególny wpływ na kształt obecnego układu urbanistycznego miasta. W granicach twierdzy znalazły się średniowieczne założenia [...],[...] ze [...],[...] i [...], a także zespół urbanistyczny [...]. Proces kształtowania przestrzeni miejskiej w obrębie rdzenia Twierdzy [...] przebiegał wieloetapowo i był konsekwentnie realizowany od początku XIX wieku aż do dwudziestolecia międzywojennego. Zaskarżona decyzja została poprzedzona przeprowadzeniem kwerendy archiwalnej, jak również wnikliwą analizą literatury przedmiotu, a także analizą map i planów archiwalnych. W aktach sprawy znajduje się opinia z 5 listopada 2006 r., sporządzona przez rzeczoznawcę Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - prof. dr hab. J. P. W opinii tej podkreślono, że status fortecy zdeterminował układ urbanistyczny miasta K. Z opinii jednoznacznie wynika, że zasadne i konieczne jest objęcie ochroną konserwatorską wskazanego przez Konserwatora obszaru w granicach określonych w decyzji z [...] stycznia 2007 r. Umożliwi to przede wszystkim kompleksową ochronę układu urbanistycznego w obszarze wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa Kultury UNESCO, który częściowo nie był wpisany do rejestru zabytków. Wpisanie do rejestru omawianego obszaru zapewni również kompleksową ochronę obszaru wpisanego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na listę Pomników Historii – w tym ochronę dziedzictwa architektonicznego epoki historyzmu, secesji i modernizmu, jak również ochronę obszarów XIX wiecznego rdzenia Twierdzy [...], nie ujętych jako pomnik historii, w tym zespołu Cmentarza [...], zespołu zaplecza Twierdzy pomiędzy ulicą [...] i al. [...], założenia międzywojennej urbanistyki i architektury al. [...] (Osiedle [...]), układu urbanistycznego przedmieść [...] i [...], a także obszaru [...] jako m.in. ważnego rozdziału dziedzictwa Holocaustu w K. Wpisanie do rejestru zabytków wskazanego przez organ pierwszej instancji terenu umożliwi ponadto prawidłową ochronę krajobrazową otoczenia [...], poprzez kontrolę gabarytów zabudowy w jego "otulinie". Od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. odwołanie złożyli: T. spółka z o.o., N. spółka z o.o., S. spółka z o.o., G. spółka z o.o., I. spółka z o.o. i s-k S. spółka komandytowa, B spółka z o.o., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], S. L., M. U. oraz L. W. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że obszar wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków został już częściowo objęty ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1933 r. o wpisie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego – założenia przestrzennego obejmującego Zamek [...] na W. oraz stoki Wzgórza [...]; decyzji z [...] maja 1933 r. o wpisaniu do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego – rozplanowania [...] Miasta K. w obrębie [...] (z pominięciem samych [...]); decyzji z [...] lutego 1934 r. wpisującej do rejestru zabytków historyczny układ urbanistyczny na obszarze [...] i [...], tj. [...] i [...]; decyzji z [...] maja 1976 r. o wpisie do rejestru zabytków całości formy zaprojektowanej zieleni [...] (w zakresie nieobjętym decyzją z [...] maja 1933 r.); decyzji z [...] lipca 1976 r. o wpisie do rejestru formy zaprojektowanej zieleni na obszarze parku [...] położonego w Dzielnicy [...]; decyzji z [...]października 1981 r. o wpisie do rejestru układu urbanistycznego Dzielnicy [...] w K.; decyzji z [...] stycznia 1984 r. o wpisie do rejestru układu urbanistycznego dawnej gminy katastralnej [...] oraz decyzji z [...] lutego 1984 r. o wpisaniu do rejestru zabytków układu urbanistycznego dawnej gminy katastralnej [...]. W odwołaniu wskazano ponadto, że decyzja z [...] stycznia 2007 r. przekracza zakres przepisu art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż obejmuje ochroną rozplanowanie ulic, placów i komponowanych terenów zielonych, lokalizacji, bryły, gabarytów i zewnętrznej formy budynków stanowiących komponenty układu urbanistycznego. Naruszone też zostały przez organ pierwszej instancji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. art. 10 poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, art. 7 w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 107 w zakresie wskazania faktów, dowodów i ich oceny, art. 15 w związku z art. 14 § 1 przez uniemożliwienie skutecznej kontroli instancyjnej na skutek wadliwego jej uzasadnienia. Ponadto decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem z uwagi na zbyt ogólnikowe i nieprecyzyjne określenie zakresu ochrony konserwatorskiej, co powoduje jej trwałą niewykonalność. W odniesieniu do argumentów zawartych w odwołaniu, dotyczących ponownego objęcia ochroną konserwatorską części układu urbanistycznego, objętego już wcześniej taką ochroną na podstawie wskazanych ostatecznych orzeczeń i decyzji organów ochrony zabytków, Minister stwierdził, iż zarzut ten w części należy uznać za słuszny. Istotnie rozplanowanie Dzielnicy, tj. [...] Miasta K., granicach zewnętrznych [...] objęty został ochroną konserwatorską na podstawie orzeczenia Konserwatora Okręgu [...] z [...] maja 1933 r. Również rozplanowanie obecnych dzielnic [...] i [...] uznane zostało za zabytek orzeczeniem wymienionego organu z [...] lutego 1934 r. Do rejestru zabytków wpisane także zostały układy urbanistyczno-architektoniczne Dzielnicy [...],[...] i [...] na podstawie wskazanych decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Zakres ochrony konserwatorskiej wskazanych obszarów jest tożsamy z zakresem ochrony konserwatorskiej określonym w decyzji z [...] stycznia 2007 r. Natomiast w odniesieniu do pozostałych obszarów wskazanych w odwołaniu jako już objętych ochroną konserwatorską Minister wyjaśnił, że orzeczenie Konserwatora Okręgu [...] w sprawie uznania za zabytek Wzgórza [...] wraz z terenem, budynkami i stokami Wzgórza rozstrzyga o objęciu ochroną konserwatorską zespołu budowlanego, a nie układu urbanistycznego. Tym samym nie można uznać, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy sprawy rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków, wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków w K. z [...] lipca 1976 r. o wpisie do rejestru zabytków [...] dotyczy objęcia ochroną konserwatorską założenia parkowego o zaprojektowanej zieleni, a nie układu urbanistycznego. Z tych samych przyczyn nie można zgodzić się z zarzutem ponownego rozstrzygnięcia sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną w odniesieniu do parku im. [...], wpisanego do rejestru na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] lipca 1976 r. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego przekroczenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zakresu ochrony historycznego układu urbanistycznego Minister wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na jego historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami, wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołów zabytków nieruchomych. Wobec powyższego zarzut, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekając o wpisaniu omawianego obszaru równocześnie postanowił o wpisaniu do rejestru zabytków wszystkich budynków w obrębie tego obszaru jest nieuzasadniony. W odniesieniu do zarzutu przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób uniemożliwiający czynny udział stron Minister stwierdził, że w omawianej sprawie prawidłowo zastosowano art. 49 k.p.a. w związku z art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 94 powołanej ustawy w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach właściwego ministra lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. W tej sprawie organ pierwszej instancji zamieścił ogłoszenie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego miasta K. w historycznych granicach Twierdzy [...] na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta K., na łamach "[...]" jak również w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta K. W analogiczny sposób doręczono zaskarżoną decyzję, kierując ją jednocześnie do tych stron, które organ ustalił w toku postępowania. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego określenia zakresu układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską, braku jednolitego obszaru objętego tą ochroną Minister wskazał, że stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. przeprowadził w tym zakresie dodatkowe postępowanie uzupełniające i zwrócił się do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o sporządzenie merytorycznej opinii w zakresie wpisania do rejestru układu urbanistycznego miasta K. w historycznych granicach Twierdzy [...] od Ronda [...] do Mostu [...] oraz okolic Ronda [...]. Ze zgromadzonego w toku postępowania uzupełniającego, w tym przede wszystkim opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w K. z [...] sierpnia 2007 r. wynika, że istotnie niektóre fragmenty układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską mają charakter niejednorodny, lecz elementem je zespalającym jest historia rozwoju urbanistycznego związanego z ewolucją tych obszarów od osad satelickich w stosunku do K. przez obszary pełniące role przedmieść, po przekształceniu w dzielnice miasta. Przebieg linii fortyfikacji rdzenia Twierdzy [...] był jednym z czynników decydujących o kierunku rozwoju tego obszaru. Pod względem stanu zachowania na niektórych obszarach m.in. na obszarze Ronda [...] do Mostu [...] występują czytelne układy dróg i zabudowy historycznej poprzecinane nowymi arteriami komunikacyjnymi i przemieszane z zespołami zabudowy współczesnej, które tylko częściowo mają historyczny charakter otoczenia. Odrębnym rysem wskazanego obszaru jest jego istotna rola widokowa z centrum miasta – z [...], [...], a zwłaszcza z [...]. Czynna i bierna ekspozycja krajobrazowa omawianego obszaru opiera się na relacjach widokowych z najcenniejszymi obiektami zabytkowymi K.. W odniesieniu do układu urbanistycznego obejmującego okolice Ronda [...] Minister wyjaśnił, że część tego terenu została objęta ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] stycznia 1984 r., wpisującej do rejestru zabytków zespół urbanistyczno-architektoniczny dzielnicy [...]. Odwołujący się trafnie wskazali obszary, na których dokonały się największe przekształcenia architektoniczne i urbanistyczne, jednak nie są to obszary pozbawione substancji zabytkowej i walorów historycznych. Określenie granic układu urbanistycznego miasta K., posługując się w tym celu linią umocnień Twierdzy [...]., jest jak najbardziej trafne i uzasadnione. W tak określonych granicach zamyka się możliwy do jednoznacznego zdefiniowania etap historii rozwoju historycznego miasta K.. W odniesieniu do uwag i wniosków złożonych w trakcie postępowania odwoławczego, dotyczących konieczności uszczegółowienia zakresu ochrony konserwatorskiej terenu objętego ochroną konserwatorską na podstawie zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że tego rodzaju precyzyjne ustalenia winny być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w decyzjach o wpisaniu do rejestru zabytków układu urbanistycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. spółka z o.o. w K, S. spółka z o.o. w K., G spółka z o.o. w K., "I. spółka z o.o. i s-ka – S spółka komandytowa z siedzibą w K., B. spółka z o.o. w K., Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości w K ul. [...], S. L., M. U. i L. W. przedstawili następujące zarzuty: naruszenie art. 8 oraz art. 15 w związku z art. 98 § 1 i art. 101 § 3 k.p.a. wobec wydania decyzji przed ostatecznym zakończeniem postępowania w przedmiocie wniosku G. o zawieszenie postępowania. Wydanie decyzji przed rozpoznaniem spraw "wpadkowych" należy uznać za przedwczesne. Zaskarżona decyzja wydana została przed upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; naruszenie art. 15 oraz art. 15 w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. wobec rozstrzygnięcia przez Ministra nowej sprawy powstałej na skutek wyłączenia z obszaru wskazanego w decyzji Konserwatora obszarów uprzednio wpisanych do rejestru zabytków oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, niemającego przy tym charakteru postępowania uzupełniającego; naruszenie art. 4 w związku z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak wskazania w decyzjach Ministra i Konserwatora zakresu i sposobu ochrony zabytku objętego rozstrzygnięciami; naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 104 k.p.a. wobec nieprecyzejnego ujęcia w załączniku graficznym decyzji (stanowiącego jej integralną część) obszaru objętego ochroną, w wyniku czego nie można jednoznacznie określić zakresu terytorialnego układu urbanistycznego miasta K. w historycznych granicach Twierdzy [...] , co w konsekwencji czyni decyzję trwale niewykonalną, co pogłębione zostało poprzez uchylenie decyzji pierwszej instancji w części, w jakiej dotyczy spraw już poprzednio rozstrzygniętych innymi ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Powoduje to trwałą niewykonalność decyzji z uwagi na brak możliwości ustalenia czytelnego przedmiotu ochrony konserwatorskiej na obszarze objętym decyzją; naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistym stanem sprawy, a w szczególności nieprzerowadzenie dowodu z opinii biegłego w odniesieniu do całego obszaru objętego ochroną (pomimo wielokrotnego zwracania uwagi przez skarżących na konieczność wykonania co najmniej jeszcze jednej ekspertyzy); bezpodstawne przyznanie prymatu interesowi publicznemu polegającemu na jednostronnym uwzględnieniu wyłącznie interesów związanych z ochroną zabytków i pominięciu uzasadnionych interesów skarżących, podczas gdy prawidłowe stosowanie art. 7 k.p.a., w przypadku konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym wymaga udowodnienia, że interes publiczny jest na tyle ważny, iż nie jest możliwym ochrona interesu prywatnego. Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] stycznia 2007 r. Natomiast W. SA w K. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w punkcie 6 i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadniając skargę Spółka wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], położonej w K. przy ul. [...]. Działka ta w związku z treścią pkt 6 decyzji Ministra znajduje się w obszarze, który został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych. Analiza decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że skupiono się w niej głównie na przedstawieniu historii rozwoju miasta K. oraz roli w tym rozwoju elementów składających się na Twierdzę [...]. Te rozważania powinny stanowić jeden z wielu elementów uzasadnienia decyzji. Kolejnym powinno być przedstawienie w sposób szczegółowy aktualnego stanu zagospodarowania terenów, które mają zostać objęte ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. Organ powinien szczegółowo wskazać, jakie elementy zagospodarowania terenu uznaje za mające wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ocenie skarżącej nie jest dopuszczalne ustalenie, że uzasadnienie decyzji jest pełne i stanowi wystarczającą podstawę dla objęcia ochroną działki nr [...]. Co do decyzji organu drugiej instancji Spółka podniosła, że jej uzasadnienie jest z jednej strony bardzo ogólne, a z drugiej odnosi się do obszarów i obiektów diametralnie różnych. Okoliczność, iż zakresem postępowania objęto bardzo duży obszar nie zwalnia organu z działania. Już z samych przyczyn praktycznych organy w niniejszej sprawie powinny wszcząć kilka postępowań. Z ustawy o ochronie zabytków wynika, że wpisem powinien być objęty "historyczny układ urbanistyczny". Ustawa nie obejmuje swym zakresem ochrony układów urbanistycznych, które nie są historyczne. Pominięto w decyzji ocenę obszarów, których w żaden sposób nie można określić historycznymi. Skarżąca oczekiwała, że dowie się, jaki względy legły u podstaw przyjęcia, że działka nr [...], osiedle [...], stanowi historyczny układ urbanistyczny a następnie, że zostaną omówione elementy wymienione w definicji z art. 3 pkt 12 ustawy. W zakresie osiedla [...] przesłanka historyczności nie została spełniona. Dokonany wybór jest arbitralny. Część obszaru objętego ochroną nie różni się w istotny sposób od sąsiednich obszarów, które nie zostały objęte ochroną. Znaczna część uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji opiera się na założeniu, że należy objąć ochroną te tereny, na których rozwój, charakter miało wpływ ukształtowanie się rdzenia Twierdzy [...]. Niewykluczone, że w przeszłości do obszarów obejmujących działkę nr [...] i bezpośrednio z nią graniczących wystąpił poważny wpływ na sposób zagospodarowania tego terenu. Jednak organ nie wskazał, co z tego wpływu z biegiem lat się ostało. W tym przypadku wystarczającym jest samo porównanie map sprzed kilkudziesięciu lat z aktualnymi aby przyjąć, że ów wpływ został dawno zlikwidowany poprzez budowę osiedla [...], budynku Hotelu [...] wraz i infrastrukturą oraz budowę ul. [...]. Minister podał, że poprzez wydanie decyzji będzie możliwe objęcie kompleksową ochroną układów urbanistycznych wpisanych na Listę Światowego Dziedzictwa Kultury UNESCO oraz pomnika historii – historyczny zespół miasta K., szczegółowo określonego w rozporządzeniu Prezydenta RP z 8 września 1994 r. Działka nr [...] nie została zaliczona do żadnego z wymienionych obszarów. Strony postępowania, które złożyły odwołanie zwróciły uwagę na szereg uchybień oraz istniejącą w związku z tym koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Skarżąca spółka w znacznej mierze odwołuje się do zbliżonych argumentów, wprawdzie w zakresie innych obszarów, co nie ma istotnego znaczenia. Minister nie uwzględnił wymienionych zarzutów i wskazał, że precyzyjne ustalenia powinny być zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem to on określa zasady polityki przestrzennej danej gminy, a nie decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków układu urbanistycznego. Ten pogląd jest błędny. Organy powinny dokonać szczegółowej analizy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz prawidłowo ustalić stan faktyczny. Organ nie wskazał przepisu prawa, z którego takie zwolnienie wynika. Odsyłając strony postępowania do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nie zauważa, że w większości wypadków uchwalenie planu miejscowego nie jest obligatoryjne. Odpowiadając na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargi są zasadne. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił teren urbanistyczny podlegający wpisowi do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] jako układ urbanistyczny miasta K. w historycznych granicach twierdzy K.. Równocześnie jednak uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej tych obszarów, które już uprzednio zostały wpisane do rejestru na podstawie innych orzeczeń i decyzji administracyjnych. Określenie w ten sposób granic układu urbanistycznego powoduje trudności w ustaleniu, jakie w istocie tereny są wpisane do rejestru. Ustalenie tego wymaga obecnie odwoływania się do wszystkich wymienionych w decyzji Ministra orzeczeń i decyzji oraz decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Taka konstrukcja decyzji organu odwoławczego rodzi też pytanie, w jaki sposób osoby zainteresowane ustalą, czy ich nieruchomość znajduje się w obszarze objętym wpisem do rejestru i wobec tego, czy decyzje te są wykonalne pod względem faktycznym i prawnym. Przywołanie w decyzji organu odwoławczego orzeczeń i decyzji oraz wskazanie ogólnie do jakich obszarów się one odnoszą spowodowało, że decyzja organu pierwszej instancji utrzymana w części stała się trudna do wykonania przez to, że określenie obecnie jej zakresu przedmiotowego jest niezwykle skomplikowane bądź nawet niemożliwe. Decyzja administracyjna ma konkretyzować wzajemne obowiązki i uprawnienia stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji i indywidualne podmioty niepodporządkowanie temu organowi. Decyzja organu pierwszej instancji, określająca obszar wpisany do rejestru zabytków przez wskazanie ulic i obiektów, które określają granice tego obszaru zawiera taki stopień ogólności, że nie sposób uznać ją za posiadającą cechę konkretnego rozstrzygnięcia o wzajemnych uprawnieniach i obowiązkach. Po jej częściowym uchyleniu ten brak konkretyzacji jest tym bardziej widoczny. Taki sam zarzut należy postawić decyzji Ministra, która przez częściowe uchylenie decyzji Konserwatora zamiast skonkretyzować uprawnienia i obowiązki, spowodowała jeszcze większe trudności w ich określeniu. Powyższe uwagi ogólne pozwalają stwierdzić, że w sprawie co najmniej wątpliwe było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., pozwalającego na uchylenie decyzji w części i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tym zakresie. Zakres tego uchylenia uzasadniał zastosowanie w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., umożliwiającego organowi uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Byłoby to zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Do przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części organ odwoławczy nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Takie rozstrzygnięcie zgodne byłoby też z warunkami, jakie przewiduje przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącymi się do zakresu koniecznego postępowania wyjaśniającego. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzone przez Ministra postępowanie było postępowaniem wyjaśniającym w znacznej części. Wady postępowania ujawnione przez organ drugiej instancji powinny w niniejszej sprawie skutkować uchyleniem w całości decyzji Konserwatora i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uchylenie decyzji w całości uzasadniały też istotne wątpliwości co do zakresu obowiązywania decyzji Konserwatora z uwagi na nieprecyzyjne określenie obszaru objętego układem urbanistycznym miasta K. Tylko w razie gdy nie ma wątpliwości co do stanu sprawy, organ drugiej instancji może orzec reformatoryjnie. Takie wątpliwości w tej sprawie były i miały istotny charakter. W ocenie Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał rozszerzającej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylenie decyzji z podanych przyczyn powoduje, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do merytorycznych zarzutów przedstawionych w skargach. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).