I SA/Wa 837/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto P., z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], arkusz mapy [...] działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001r. wystąpił U. w P. W aktach sprawy znajduje się decyzja Zarządu Gospodarki Terenami w P. z [...] stycznia 1981 r. odnosząca się do szeregu działek w tym do działki nr [...] o przekazaniu nieodpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz U. w P. terenu Skarbu Państwa obejmującego wymienione w tej decyzji działki gruntu. Użytkowanie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przekształciło się w prawo zarządu. W dacie komunalizacji tj. w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] nie należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Na mocy decyzji z 30 stycznia 1981 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie U. w P. U nie stanowił jednostki organizacyjnej podporządkowanej radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Z tego względu organ nadzoru uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji co doprowadziło ten organ do wniosku, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001r. obarczona jest wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. W związku z powyższym Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Miasto P. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister Administracji i Cyfryzacji w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ nadzoru stwierdził, że nie zaistniały w sprawie niniejszej nieodwracalne skutki prawne. Minister zauważył, że wyeliminowanie decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Miasto P. nigdy nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się do stanu faktycznego zabudowania drogą publiczną przedmiotowej nieruchomości. Minister stwierdził, że tej kwestii nie można wiązać ze skutkiem decyzji komunalizacyjnej, będzie ona natomiast mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego celem będzie uregulowanie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. wniosło Miasto P. zarzucając jej naruszenie następujących przepisów: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 t. j.) – poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, - art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (dz. U. z 2013 r., poz 260 j. t.) poprzez wykreowanie niezgodnego z prawem stanu prawnego, w którym właścicielem drogi publicznej jest osoba prawna, - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 t. j.) – poprzez błędne uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001r. nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] lutego 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2001 r. stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się z dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W dacie 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.). Przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Natomiast ówcześnie oznaczony jako art.87 ust.1 przepis tej ustawy stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. Z decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] stycznia 1981 r. nr [...] wynika, że teren Skarbu Państwa obejmujący m.in. działkę nr [...] został przekazany w użytkowanie Zarządowi Dróg i Mostów w P., a następnie powołaną decyzją orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania przez ten podmiot i przekazano nieodpłatnie w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz U. w P., jako teren zagospodarowany pod O. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na decyzję lokalizacyjną z [...].04.1969 r. nr [...] i na plan realizacyjny ogólnego planu zagospodarowania terenu O. zatwierdzony decyzją z [...].12.1971 r. Decyzje te stanowiły podstawę nabycia przez Zarząd Dróg i Mostów na rzecz Skarbu Państwa terenu objętego decyzją z [...].01.1981 r. W uzasadnieniu decyzji z [...].01.1981 r. wskazano także, że teren ten został on protokolarnie przejęty przez U. za pośrednictwem Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami m. P., który to faktycznie włada tym terenem i zagospodarował go zgodnie z przeznaczeniem. Stosownie do powołanego art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 1 sierpnia 1985 r. grunt państwowy objęty decyzją z [...].01.1981 r. o przekazaniu w użytkowanie na rzecz U. w P. przeszedł w zarząd tej uczelni. Powyższe oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie U. Nie była więc zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej, bo w tej sytuacji prawnej nieruchomości nie miał zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z obowiązującej w dacie komunalizacji ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r., Nr 42, poz. 201, ze zm.) wynika, że szkoły wyższe stanowią państwowe jednostki organizacyjne (art. 1) i podlegają nadzorowi i kontroli Ministra Edukacji Narodowej (art.6). Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że działka nr [...] nie należała wówczas ani do rady narodowej ani do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. A tylko takie mienie objęte jest komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] czerwca 2001r. zapadła z rażącym naruszeniem powołanego przepisu prawa, co stanowi wadę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej tą wadą. Ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem czyni to zarzuty skargi nieuzasadnionymi. Zasadnie organ nadzoru uznał, zdaniem Sądu, że kwestionowana decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Słusznie Minister stwierdził, że wyeliminowanie decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Miasto P. nigdy nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się do stanu faktycznego zabudowania drogą publiczną przedmiotowej nieruchomości. Tej kwestii nie można wiązać ze skutkiem decyzji komunalizacyjnej, będzie ona natomiast mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego celem będzie uregulowanie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.