I SA/Wa 839/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Emilia Lewandowska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto L. z dniem 1 stycznia 1996 r. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] m², w obrębie [...], tereny zielone. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa komunalizacyjna"), odmówił stwierdzenia nabycia przez gminę Miasto L. z dniem 1 stycznia 1996 r. z mocy prawa, nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że z przedłożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w L. wynika, iż w dniu 31 grudnia 1995 r. ww. nieruchomością władało Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Dróg i Mostów. Mając na uwadze fakt, iż Prezydent Miasta L., jako podstawę nabycia przedmiotowej nieruchomości podał art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.), który mówi, że "gminy przejmują od wojewodów, do prowadzenia jako zadania własne, zadania określone w art. 2 ust. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 29 stycznia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 780), a także w art. 22 ust. 1 pkt 1 i w art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm)", Wojewoda pismem z dnia 7 września 2009 r. wezwał Zarząd Dróg i Transportu do udzielenia informacji, czy nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] była w dniu 31 grudnia 1995 r. zajęta pod drogę publiczną. W odpowiedzi Zarząd Dróg i Transportu pismem z dnia 21 września 2009 r. poinformował, iż przedmiotowa nieruchomości we wskazanej wyżej dacie nie była zajęta pod drogę publiczną, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto dla przedmiotowej nieruchomości, w archiwalnym wypisie z rejestru gruntów sporządzonym według stanu na dzień 31 grudnia 1995 r., jako rodzaj użytku wpisano tereny rekreacyjno - wypoczynkowe (Bz) a nie drogę (dr). Z tych względów organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji w trybie art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 powołanej ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. Na skutek odwołania Prezydenta Miasta L., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. i wskazała, że okoliczności stanowiące podstawę orzeczenia o odmowie komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości nie budzą wątpliwości. Odwołujący się nie może interpretować charakteru nieruchomości. Rozstrzygające jest to, iż nie stanowi ona drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a tym samym nie podlega komunalizacji z mocy prawa na podstawie przepisów, na których oparte jest przedmiotowe postępowanie. Niezasadne jest także stanowisko Prezydenta sugerujące zmianę podstawy prawnej komunalizacji w toku postępowania. Zmiana taka nie jest dopuszczalna z uwagi na związanie organu przedmiotem postępowania, do którego należy także jego tryb. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta L. wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając jej niezgodność z art. 2 ust. 3 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wbrew stanowisku organów, z ww. przepisów nie wynika, że dany składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego) powinien znajdować się tylko i wyłącznie pod drogą, aby podlegał komunalizacji na ich podstawie. Przede wszystkim istotne jest, aby służył on realizacji przejętych przez gminy zadań - w tym "w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi". Powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 kwietnia 1997 r., sygn. akt W 5/96 skarżący podał, że zawarta w tym przepisie norma powoduje przeniesienie z mocy samego prawa na własność gmin miejskich zarówno dróg wymienionych w przepisach ustawy o drogach publicznych jak i mienia służącego ich utrzymaniu oraz ochronie. Skarżący wskazał, iż do odwołania załączono mapę, z której wynika, że sporna cześć nieruchomości, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako użytek zielony, stanowi ogólnodostępny publiczny skwer, narożnie położony wobec ul. [...] oraz [...] i faktycznie z nimi związany. Według zgromadzonych w sprawie dowodów obecnie władającym tymi gruntami jest Zarząd Dróg Miejskich i Transportu. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych, tj. w dniu 31 grudnia 1995 r., władającym był Wydział Dróg Urzędu Miasta L., a w okresie wcześniejszym Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Dróg i Mostów. Skoro zatem władającym sporną częścią nieruchomości była jednostka realizująca przejęte od Wojewody [...] zadania w trybie ww. ustawy, to w konsekwencji przedmiotowe mienie zostało z mocy prawa skomunalizowane w dniu 1 stycznia 1996 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przedmiotowy użytek zielony, z punktu widzenia wskazanej podstawy komunalizacyjnej, nie stanowi drogi, ani mienia służącego jej utrzymaniu. W tym stanie rzeczy przedmiotowa nieruchomość nie stała się własnością Gminy z dniem 1 stycznia 1996 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Unormowania przepisu art. 2 ust. 3 w związku z art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust.1 i 2 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych stały się podstawą rozstrzygania w postępowaniu prowadzonym przed organami administracyjnymi. Na podstawę tą wskazał Prezydent Miasta L. we wniosku złożonym do Wojewody [...], który przywołał ją w sentencji wydanej I instancyjnej decyzji. Wobec przyjęcia za własne ustaleń poczynionych przez Wojewodę [...] przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, rozpatrującą odwołanie od decyzji wydanej w I instancji, rozstrzygnięcie oparte zostało na tej samej podstawie materialno-prawnej. Zgodnie z treścią przepisu art. 23 przywołanej powyżej ustawy - mienie służące wykonywaniu zadań własnych (gminy), o których mowa w niniejszej ustawie, staje się z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy mieniem gmin, o których mowa w art.1 pkt 1 i 2 ustawy. Nie sposób wobec brzmienia w/w przepisów skonstatować, że dany składnik mienia ogólnonarodowego powinien znajdować się tylko i wyłącznie pod drogą aby podlegał komunalizacji na podstawie wskazanych przepisów - co słusznie podniósł skarżący. Istotnym jest aby składnik ten służył realizacji zadań własnych gminy – w tym w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi - badaniu czego w toku postępowania administracyjnego organy nie sprostały. Zarówno organ I jak i II instancji w toku postępowania administracyjnego nie badały ustawowej przesłanki - czy przedmiotowa nieruchomość położona w L. przy ulicy [...] oznaczona jako działka numer [...] służy wykonywaniu zadań własnych gminy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestano na lakonicznym stwierdzeniu, że rozstrzygającym jest w przedmiotowej sprawie, iż nieruchomość nie stanowi drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w tej sytuacji nie podlega komunalizacji z mocy prawa na podstawie przepisów, na których niniejsze postępowanie zostało oparte. Wobec takiego stwierdzenia należy przywołać treść przepisu art. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., zgodnie z treścią którego – droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem I zabezpieczeniem ruchu. Przedwczesnym jest wobec powyższego brzmienia przepisu, bez przeprowadzenia w tym zakresie szczegółowego postępowania dowodowego uznanie, że przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji. W zakresie wskazanej przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową możliwości wszczęcia z urzędu przez Wojewodę postępowania dotyczącego komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie innej podstawy prawnej, to trudno nie zgodzić się z taką dopuszczoną przez system prawa drogą, podkreślenia jednak wymaga, że skoro dostrzeżona została taka możliwość to toczenie niniejszego postępowania nie stoi temu na przeszkodzie. Tym bardziej, że postępowania komunalizacyjne toczone są z urzędu i żaden wniosek w tym zakresie nie jest potrzebny. Skoro jednak organ zdecydował o toczeniu niniejszego postępowania na podstawie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. to winien dokładnie przeanalizować wynikające z tej podstawy prawnej przesłanki, zważyć je i wydać zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Zatem organ winien ustalić dokładnie, w sposób nie budzący wątpliwości czy przedmiotowa nieruchomość podlega komunalizacji, czy też jest z niej wyłączona, z uwagi na treść unormowań ustawowych powołanych w sentencjach i uzasadnieniach uchylonych decyzji, co uczynić powinien w drodze przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego. W tej sytuacji, uznając że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.