I SA/Wa 84/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Asesor WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...]. Postanowieniem z 31 października 2023 r., nr 705/2023, Wojewoda Mazowiecki (dalej również jako "Wojewoda/organ"), po rozpatrzeniu zażalenia z 20 października 2022 r. J. S. (dalej również jako "Skarżący"), reprezentowanego przez adwokat D. R. – utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent/organ I instancji") z 22 września 2022 r., nr 405/SD/2022, odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za 1/23 niepodzielną część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], stanowiącej parcelę o obszarze 2 ha 3446 m2, pochodzącą z osady zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] wsi [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M. S. z 25 sierpnia 1994 r., która zwróciła się o odszkodowanie za cześć opisanej powyżej nieruchomości [...] o powierzchni 1000 m2. Przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] i [...], stanowiąca parcelę o obszarze 2 ha 3446 m2, pochodząca z osady zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] wsi [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret warszawski"). Postanowieniem z 25 września 2003 r., nr 173/2003, Prezydent m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...], tabela likwidacyjna wsi [...] nr [...] o pow. 1000 m2, do czasu dostarczenia przez wnioskodawczynię prawomocnego wyroku sądu ustalającego właściciela przedmiotowej nieruchomości w dacie 21 listopada 1945 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego, oraz zobowiązał wnioskodawcę, zgodnie z art. 100 § 1 k.p.a., do wystąpienia do sądu w terminie do 30 listopada 2003 r. o ustalenie właściciela przedmiotowej nieruchomości w wyżej opisanej dacie. Na ww. postanowienie nie zostało złożone zażalenie, przez co stało się ono ostateczne. Pismem z 14 marca 2022 r. adwokat D. R., reprezentująca Skarżącego, wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując na brak, jej zdaniem, podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z 22 września 2022 r., nr 405/SD/2022, Prezydent odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie odszkodowania za 1/23 niepodzielną część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], stanowiącej parcelę o obszarze 2 ha 3446 m2, pochodzącą z osady zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] wsi [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia, Prezydent wskazał na przepisy art. 97 § 1 pkt 4 oraz 97 § 2 k.p.a., oraz wyjaśnił, że niewątpliwie zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest ustalenie właściciela nieruchomości [...] w dacie 21 listopada 1945 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego. Bez przedstawienia dowodu własności przedmiotowej nieruchomości, co w realiach niniejszej sprawy zdaniem Prezydenta nie miało miejsca, podjęcie niniejszego postępowania nie będzie możliwe. Podsumowując, Prezydent uznał, że przyczyna z powodu, której zawieszono postępowanie nadal jest aktualna. Pismem z 20 października 2022 r. Skarżący, reprezentowany przez adwokat D. R., wniósł zażalenie na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 22 września 2022 r., nr 405/SD/2022. Postanowieniem z 31 października 2023 r., nr 705/2023, Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia J. S. – utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 22 września 2022 r., nr 405/SD/2022. W uzasadnieniu swojego postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że do dnia złożenia wniosku o podjęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, do organu I instancji nie został dostarczony prawomocny wyrok sądu ustalający właściciela przedmiotowej nieruchomości w dacie 21 listopada 1945 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że odmowa podjęcia postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w zakwestionowanym postanowieniu była zgodna z art. 97 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Wojewody wniósł Skarżący, reprezentowany przez adwokat D. R., zarzucając Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie art. 97 § 2 k.p.a., w związku z czym Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody Mazowieckiego z 31 października 2023 r. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Skarżący podniósł, że nie było w ogóle podstaw do tego, aby zawieszać postępowanie w tej sprawie, ponieważ w aktach sprawy znajduję się kopia umowy z 25 sierpnia 1943 r., Rep. Nr [...], zawarta przed notariuszem, zgodnie z którą W. P. w imieniu W. M. sprzedał M. S. 1/23 niepodzielną, część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 2 ha 3446 m2. To zaś, że nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej a w badaniach hipotecznych okazało się, że nieruchomość traktowana jest jako grunt niehipotekowany, co do którego brak jest danych co do właścicieli, nie stanowiło i nie może stanowić zdaniem Skarżącego, podstawy do zobowiązywania Skarżącego do wstąpienia na drogę sądową z powództwem o którym mowa w art. 189 k.p.c. Jak wskazał Skarżący, organ administracyjny posiada kompetencje do przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie prawa własności do nieruchomości. Dysponuje przede wszystkim kopią umowy notarialnej. Ponadto Skarżący podniósł, że wyrok ustalający prawo własności nieruchomości jest skuteczny tylko przeciwko pozwanemu i nie stanowi dokumentu stwierdzającego prawo własności. Oznacza to, jak podniósł Skarżący, że nawet gdyby taki wyrok zapadł dla Skarżącego, to i tak nie może on stanowić dowodu stwierdzającego prawo własności. A zatem, jak skonkludował Skarżący, skoro nie było w ogóle podstaw do zawieszenia postępowania z ww. powodów, to bezsprzecznie winno obecnie dojść do podjęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1635 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Z kolei, w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia Prezydenta z 22 września 2022 r. Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż postanowienia organów obu instancji są niezgodne z prawem. Wskazać należy, stosowanie do treści art. 97 § 2 k.p.a., że gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z kolei art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi o obligatoryjnej podstawie zawieszenia postępowania z powodu takiego gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy mieć także na uwadze treść art. 102 k.p.a., zgodnie z którym w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W tym ostatnim wypadku chodzi o zapobieżenie niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo spowodowania poważnych szkód dla interesu społecznego, które powstało wskutek zawieszenia postępowania i związanej z tym niemożności podejmowania przez organ administracji publicznej czynności proceduralnych mających na celu rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2893/18). W zaskarżonym postanowieniu wskazano, że strona nie złożyła dotąd wyroku ustalającego właściciela nieruchomości [...] w dacie 21 listopada 1945 r., tj. w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego, co zdaniem organu, jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy o wypłatę odszkodowania. Zawieszone postępowanie dotyczy bowiem rozpoznania wniosku o odszkodowanie za 1/23 niepodzielną część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], stanowiącej parcelę o obszarze 2 ha 3446 m2, pochodzącą z osady zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] wsi [...]. Tymczasem z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w sposób bezsporny wynika, kto był współwłaścicielem w udziale 1/23 wspomnianej powyżej nieruchomości [...]. Akt notarialny z 25 sierpnia 1943 r., Rep. Nr [...], zawarty przed notariuszem S. S., jest dowodem na to, że M. S. (poprzedniczka prawna Skarżącego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Cywilny, z 11 października 2016 r., sygn. akt [...] Ns [...]) nabyła od W. M. 1/23 niepodzielną, część nieruchomości [...] stanowiącej parcelę o obszarze 2 ha 3446 m2, pochodzącą z osady zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] wsi [...] (grunt niehipotekowany). Zatem, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że w dniu 20 listopada 1945 r., czyli w dacie wejścia z życie dekretu warszawskiego, własność udziału 1/23 w działce gruntu o powierzchni 2 ha 3446 m2, pochodzącej z osady zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] wsi [...] przysługiwał M. S.. Należy zauważyć również, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę okoliczności, że przed dniem 1 stycznia 1947 r. nie było obowiązku urządzania ksiąg wieczystych dla nieruchomości. Uszło także uwadze organów, że w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego na terenie m.st. Warszawy obowiązywał Kodeks Napoleona (dalej jako "kn") oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Komisarza Generalnego Ziem Wschodnich z dnia 3 sierpnia 1919 r. - Dz. U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510) w zakresie regulacji stosunków prawnorzeczowych, wydane jeszcze przez cara Aleksandra I. Prawo to zostało uchylone dopiero na podstawie dekretu z dnia 11 października 1946 r. przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz. U. z 1946 r., nr 57, poz. 321). Nawet pod rządami ustawy hipotecznej z 1818 r. księgi hipoteczne nie były instytucją powszechną na terenie byłego Królestwa Polskiego (A. Oleszko, Znaczenie oraz skutki dokonanych w księgach hipotecznych oraz księgach wieczystych wpisów "przez zastrzeżenie", [w:] Rejent, 1997, nr 11(79), str. 9-21). Pomimo zatem formalnego obowiązywania w Polsce Centralnej ustawy hipotecznej z 1818 r., z której wynikała zasada wpisu do księgi wieczystej, nie była ona jednak przestrzegana (por. S. Płaza, Historia prawa w Polsce na tle porównawczym. Część 1, Kraków 1997 r., s. 290). Orzecznictwo Sądu Najwyższego z lat 1920-1938 oraz piśmiennictwo prawnicze łagodziło przy tym rygorystyczny charakter negatywnej funkcji wpisu (dokonana poza księgą wieczystą czynność prawna lub inne zdarzenie prawne może rodzić jedynie stosunki obligacyjne, roszczenie osobiste, nie zaś rzeczowe o charakterze bezwzględnym). Zdawano sobie przede wszystkim sprawę, że zasada powszechności ksiąg wieczystych nie odpowiadała ówczesnej rzeczywistości. Natomiast, własność dóbr pod rządem kn (według stanu prawnego z daty wejścia w życie dekretu warszawskiego) przenosiło się przez spadek, darowiznę między żyjącemi albo testamentową i przez skutek zobowiązań (art. 711 kn). Zatem według kn - sam tytuł nabycia przenosił własność mienia na nabywcę. Z tym, że zgodnie z art. 82 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1933 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 1933 r. Nr 84, poz. 609 ze zm.), umowy o przejście, ograniczenie lub obciążenie nieruchomości wymagały zachowania formy aktu notarialnego pod rygorem nieważności, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Dokument taki (akt notarialny) nosił w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego znamię dokumentu publicznego (art. 81 ww. Prawa o notariacie). Także obecnie dokument taki jak akt notarialny ma walor dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Na gruncie niniejszej sprawy, aktualności podstawy zawieszenia postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organy upatrują w braku przedłożenia przez Skarżącego wyroku sądu powszechnego ustalającego właściciela przedmiotowej nieruchomości na dzień 20 listopada 1945 r. W ocenie Sądu, takie stanowisko organów jest nieprawidłowe. Skoro bowiem organy nie powołują się w niniejszej sprawie na jakiekolwiek okoliczności czy choćby na jakikolwiek dowód pośredni wskazujący na to, że w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego M. S. nie była już współwłaścicielem nieruchomości [...], to należy podzielić stanowisko Skarżącego, że nie ma racjonalnego powodu (dowodu) aby kwestionować prawo własności przedmiotowej nieruchomości udokumentowane aktem notarialnym z 25 sierpnia 1943 r. Wskazać należy również, że w toku prowadzonego postępowania organy administracji obowiązane są do ustalania prawa własności określonej nieruchomości bez potrzeby odsyłania strony na drogę postępowania sądowego (cywilnego). Ustalenie tej okoliczności powinno nastąpić w postępowaniu administracyjnym, ponieważ to organ jest obowiązany do ustalenia tej przesłanki. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie o przyznanie odszkodowania organ nie tyle ma "ustalić prawo własności", lecz wyjaśnić i ocenić, czy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawo własności zostało udokumentowane. Ustalenie tego rodzaju nie może być przerzucane na inne organy czy sądy. Nie znajduje bowiem uzasadnienia poszukiwanie dowodów potwierdzających własność w postępowaniu cywilnym, podczas gdy postępowanie administracyjne użycza całego instrumentarium procesowego przydatnego do czynienia ustaleń w tym zakresie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 marca 2010 r., sygn. akt III CSK 169/09, LEX nr 654330). Dlatego też, zdaniem Sądu, wskazana przez organy przeszkoda w prowadzeniu postępowania nie istnieje, co nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania sprawy. Prezydent nie miał podstaw do zawieszenia postępowania, tym bardziej więc nie ma podstaw do odmowy jego podjęcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji będzie zatem zobowiązany do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za 1/23 niepodzielną część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i [...], stanowiącej parcelę o obszarze 2 ha 3446 m2, pochodzącą z osady zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] wsi [...]. Na tej podstawie Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z 22 września 2022 r. organy obu instancji naruszyły przepisy art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Brak rozstrzygnięcia Sądu odnośnie kosztów postępowania sądowego wynika z faktu niezłożenia stosownego wniosku w tym zakresie przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącego.