I SA/Wa 840/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej likwidacji przedszkola 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...].04.2004 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta W. działając na podstawie art. 59 ust. 2 i 2b ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...].02.2004 r. w sprawie negatywnej opinii dotyczącej planowanej likwidacji Przedszkola nr [...] we W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał, że [...] Kurator Oświaty nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez Prezydenta W., że likwidacja Przedszkola nr [...] nie naruszy interesu żadnej rodziny chcącej wysłać dziecko do przedszkola oraz, że Dyrektorzy innych pobliskich placówek przyjmą dzieci z likwidowanej placówki. Natomiast potrzeba likwidacji przedszkola wynika z systematycznie spadającej liczby dzieci uczęszczającej do tej placówki wychowawczej, gęstej sieci przedszkoli w S., a także z faktu że budynek przedszkola nr [...] jest własnością Zakładów [...] W. S.A., wymaga generalnego remontu, a powyższy Zakład domaga się jego zwrotu. W ocenie [...] Kuratora Oświaty większość dzieci z planowanej do likwidacji placówki nie ma zagwarantowanych miejsc w innych pobliskich przedszkolach, a żaden z nauczycieli tam pracujących nie ma zapewnionej pracy w innych przedszkolach. Minister Edukacji Narodowej i Sportu podzielił stanowisko [...] Kuratora Oświaty. Ponadto stwierdził, że z dodatkowych wyjaśnień [...] Kuratora Oświaty wynika, że jest to jedyne we W. przedszkole, które przyjmuje dzieci z zaburzeniami mowy pochodzenia korowego afazją, ponieważ posiada odpowiednio przygotowaną kadrę. Zatem, zdaniem organu likwidacja tego przedszkola jest niekorzystna dla uczęszczających tam dzieci ze względu na szczególny charakter prowadzonych działań – wspierania rozwoju dzieci z afazją, a w innych przedszkolach dzieci nie będą miały tak dobrych warunków edukacyjnych jakie mają obecnie. Na powyższe postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, Prezydent W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w sprawie umożliwiając w ten sposób wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności na tym etapie postępowania administracyjnego. Organ prowadząc postępowanie dowodowe zdaniem skarżącego oparł się wyłącznie na informacjach uzyskanych od Kuratora Oświaty, nie wzywając go do złożenia wyjaśnień, czy przedstawienia dowodów jako organu prowadzącego przedszkole, nie wyznaczył też skarżącemu terminu do wypowiedzenia się na temat zebranego przez niego materiału dowodowego. Tymczasem, przedszkole nr [...] znajduje się w miejscu gdzie istnieje gęsta sieć tego typu placówek, rodzice otrzymali gwarancję przyjęcia dzieci do wybranych przez nich przedszkoli, a każda z zaproponowanych placówek zapewni dzieciom optymalne warunki rozwoju. Natomiast do Przedszkola nr [...] nie uczęszczało w chwili wniesienia skargi żadne dziecko z afazją, a w placówce tej żadna z nauczycielek nie posiada kwalifikacji z zakresu pedagogiki specjalnej. Tymczasem we W. są 4 przedszkola integracyjne i 2 specjalne posiadające wysoko wykwalifikowaną kadrę specjalistów gwarantującą prawidłową opiekę nad dziećmi z różnego rodzaju niepełnosprawnościami, w tym z afazją. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podał, że uznaje je za bezzasadne, ponieważ postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, która na każdym jego etapie jest uprawiona do złożenia dowodów, które potwierdzą prawdziwość jej twierdzeń, natomiast nie wzywał skarżącego do składania dodatkowych wyjaśnień, gdyż uznał, że nie jest to potrzebne. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego, lecz podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw. Przepis art. 59 ust 2 ustawy o systemie oświaty stanowi lex specjalis i w przypadku likwidacji przedszkola wymaga uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Prawodawca, aby zagwarantować współtworzenie i realizowanie lokalnej polityki oświaty tak, aby była spójna z polityką oświatową państwa, zakłada współdziałanie kuratora oświaty z organami samorządu terytorialnego. Proponowane do likwidacji przedszkole wspiera rozwój dzieci z afazją, a personel tam pracujący uczestniczył w specjalnych szkoleniach pod kątem rozwoju dzieci z takimi zaburzeniami, natomiast zaplanowane rozwiązanie spowoduje pogorszenie warunków dzieci w innych przedszkolach. Nie bez znaczenia jest też sprzeciw społeczności lokalnej wobec planowanej likwidacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) określa, że szkoła – a pod tym pojęciem stosownie do treści art. 3 pkt 1 należy rozumieć także przedszkole – może zostać zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżony zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy prze terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosownie zaś do ust. 2 art. 59, szkoła (przedszkole) może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie z brzmieniem ust. 2 art. 59, jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W świetle istniejącej regulacji wydawana w przedstawionym trybie opinia kuratora oświaty ma charakter uznaniowy co nie oznacza jednak zupełnej dowolności i braku kryteriów którymi powinien się kierować kurator wyrażając swoje stanowisko w sprawie. Każdorazowo "negatywna opinia" kuratora w kwestii likwidacji przedszkola powinna wskazywać podstawę prawną nakładając na organ prowadzący przedszkole konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem dzieciom przedszkolnym likwidowanego przedszkola zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Wyrazem zaprezentowanego stanowiska jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2002 r. K 29/00 OTKA-A 2002/3/30. W niniejszej sprawie zarówno negatywna opinia w formie postanowienia [...] Kuratora Oświaty jak i utrzymujące ją w mocy postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu ograniczają się do oceny stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej jakie spełnia przedszkole, którego zamiar likwidacji zgłosił Prezydent W., zaś nie odnoszą się do przesłanek o których mowa w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, w szczególności nie zarzucają gminie braku zapewnienia dzieciom przedszkolnym z tym również z różnego rodzaju dysfunkcjami możliwości kontynuowania nauki w innym [przedszkolu tego samego typu. Nie wskazują również braku wywiązania się gminy z innych obowiązków wynikających z ustawy o systemie oświaty jak choćby z tego określonego w art. 14 ust. 3 ustawy, że dziecko w wieku 6 lat ma prawo do rocznego przygotowania przedszkolnego (rok zerowy), czy też z obowiązku takiego ustalenia przez radę gminy sieci przedszkoli, by droga dziecka z domu do przedszkola nie powinna przekraczać 3 km. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, o ile [...] Kurator Oświaty nie podzielił stanowiska Prezydenta W. w kwestii likwidacji przedszkola powinien w taki sposób przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, by uzyskać argumenty przemawiające za nieważnością likwidacji przedszkola, odnoszące się do wymienionych wyżej przesłanek, tak aby jego działaniu nie można było postawić zarzutu arbitralności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do opinii kuratora o jakiej mowa w art. 59 ust. 2b cyt. ustawy mają zastosowanie przepisy art. 106 kpa, zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W myśl § 5 art. 106 kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. W postępowaniu w sprawie zajęcia stanowiska stosownie do § 4 art. 106 kpa, organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Uwzględniając okoliczności faktyczne i prawne (rozbieżność stanowisk) sprawy niezbędnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia jaki konkretnie obowiązek lub realna groźba niewykonania takiego obowiązku, wyraźnie wskazanego w ustawie o systemie oświaty uzasadniają brak pozytywnego stanowiska w kwestii likwidacji Przedszkola Samorządowego nr [...] we W. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.