I SA/Wa 841/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania E. C. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zatwierdzającą podział działki nr ew. [...] obr. [...] gm. [...]. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], położonej w obrębie [...] gm. [...] na działki: nr [...] o pow. [...] ha - działka przeznaczoną pod poszerzenie drogi gminnej ul. [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha – działka położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Ww. działki zostały wykazane na mapie przyjętej do zasobu pod nr ewidencyjnym [...] w dniu [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podziału ww. nieruchomości dokonano z urzędu, albowiem jest on niezbędny do realizacji celu publicznego. Według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru [...] - część I (Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] - Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2012 r., poz. [...]) ww. nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (5 U/P) oraz pod drogę publiczną lokalną (3 KDL). Dalej, Burmistrz opisał szereg czynności podejmowanych w sprawie przez E. C., w tym wskazał na jej żądanie dotyczące umorzenia przedmiotowego postępowania w całości. Następnie, organ wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie wydawano opinii o możliwości podziału ww. nieruchomości, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ dokonujący z urzędu podziału nieruchomości nie wydaje postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W konsekwencji, Burmistrz [...] stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] dla obszaru [...] - część I. Plan ten wiąże organy administracji publicznej w procedurze wydawania indywidualnych rozstrzygnięć na jego podstawie. Wydzielenie projektowanej działki numer [...] jest niezbędne do realizacji celu publicznego i ma służyć przebudowie ulicy [...], zaś organ rozważył społeczny interes planowanego przedsięwzięcia i interes właściciela dzielonej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. C. W odwołaniu m.in. podniosła, że ww. decyzja zatwierdzająca podział rażąco narusza prawo albowiem dokonuje podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha na dwie działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, gdy tymczasem zgodnie z danymi ewidencyjnymi zawartymi w rejestrze gruntów oraz w księdze wieczystej [...] powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] ha ([...] m2). Powyższa zmiana powierzchni przed podziałem jest zdaniem E. C. w żaden sposób nieuzasadniona. Ponadto, ponownie zażądała umorzenia przedmiotowego postępowania z powodu braku zasadności realizacji inwestycji drogowej - niezgodnej z oczekiwaniami zainteresowanych użytkowników oraz wspólnoty samorządowej mieszkańców. Stanowisko w tym zakresie szczegółowo umotywowała na stronie 3 i 4 odwołania. Jednocześnie, odwołująca wskazała na przykłady naruszenia przez organ prawa procesowego (strona 3 i 4 odwołania). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie zaś z art. 97 ust. 1 pkt 3 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, dokonany podział jest zgodny ze stanem faktycznym oraz obowiązującym prawem. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. C. Skarżąca podniosła, że decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha opiera się na nieprawidłowo przyjętej do podziału – o [...] m2 – powierzchni tej działki. Twierdzenia skarżącej oparte są zarówno na danych z rejestru gruntów jak i księgi wieczystej [...]. Dane powierzchni wymienione w decyzji podziałowej są również niezgodne z ustaleniami poświadczonymi w załączniku pisma Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Zatem, w ocenie skarżącej, organ pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nie usunął powstałych wątpliwości i tym samym naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a. Ponadto, zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa wynikające z obligatoryjnego zobowiązania organu administracji publicznej, zawartego w art. 156 k.p.a., do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Wskazała, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji drogi gminnej i wewnętrznej obejmującej swym zasięgiem działkę będącą przedmiotem zaskarżonej decyzji podziałowej jest realizowane na podstawie Obwieszczenia Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2014 r w sprawie [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji drogi gminnej. Właściwość organu administracji w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego określa podstawa prawna zawarta w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Po spełnieniu wymogów proceduralnych wynikających z tej ustawy to Starosta a nie Burmistrz wydaje decyzję na realizację inwestycji drogowej i zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 tej ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. W konsekwencji skarżąca wskazała, że stan faktyczny i prawny w wyczerpujący sposób potwierdzają właściwość miejscowego Starosty do wydania decyzji lokalizacyjnej inwestycji drogowej, która w swej treści jednocześnie zatwierdzi podział nieruchomości będących własnością skarżącej i pozostałych uczestników postępowania administracyjnego oznaczonego sygnaturą [...] toczonego w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi gminnej. Wobec powyższego, z uwagi na brak uprawnień Burmistrza do wydania decyzji podziałowej na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji obarczonej wadą prawną właściwości kompetencyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie z argumentacją prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 14 października 2015 r. Starosta [...] poinformował Sąd, że w dniu [...] października 2015 r. organ wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej – ulicy [...] wraz ze skrzyżowaniami, zjazdami oraz budową kanalizacji deszczowej, przebudową sieci energetycznej, telekomunikacyjnej i wodociągowej - zlokalizowaną w miejscowości [...] oraz [...], gmina [...], powiat [...], na terenie działek położonych w obrębie [...] - m.in. na terenie dz. ew. [...], oraz [...] - m.in. na terenie dz. ew. [...]. Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. E. C., reprezentowana przez P. C., wniosła o uzupełnienie akt sprawy o dołączone do wniosku materiały dowodowe – na okoliczności w nich podniesione. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że wniósł o dopuszczenie ww. materiałów dowodowych na okoliczność, że sprawa dotycząca zatwierdzenia podziału nieruchomości rozpatrywana jest w innym postępowaniu. Sąd postanowił oddalić (zgłoszone pismem z dnia 7 grudnia 2015 r.) wnioski dowodowe skarżącej, ustnie informując w jakich sytuacjach ma zastosowanie przepis art. 106 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o przeprowadzaniu dowodu uzupełniającego z dokumentów. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej złożył pismo z dnia 9 grudnia 2015 r. podtrzymujące wnioski dowodowe zawarte w piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. oświadczając, że składa zażalenie na postanowienie wydane w tym przedmiocie. Przewodnicząca poinformowała, że postanowienie jest niezaskarżalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Podstawę materialnoprawną decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] stanowią przepisy art. 6 pkt 1, 93 ust. 1 i 2, 96 ust. 1 oraz 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 782) – dalej: "u.g.n.". Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Według art. 93 ust. 1 u.g.n. "Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (...)". Art. 96 ust. 1 stanowi, że "Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, zaś art. 97 ust. 3 pkt 1) tej ustawy wskazuje, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Niesporną w przedmiotowej sprawie jest okoliczność, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą [...], położona w obrębie [...] gm. [...] według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru [...] - część I, uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2012 r., poz. [...]) jest położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową, obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (5 U/P) oraz pod drogę publiczną lokalną (3 KDL). Potwierdza to wypis i wyrys z tego planu znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. Z materiału dokumentacyjnego sprawy nie wynika aby strona skarżąca plan ten kwestionowała. Analiza skargi prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kwestionuje po pierwsze zasadność wszczęcia postępowania, w oparciu o ww. przepisy u.g.n., zatwierdzającego podział nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...], w tym właściwość Burmistrza [...], oraz po drugie – powierzchnię tej nieruchomości, przyjętą do podziału. W tym miejscu wskazać należy, że wprawdzie rację ma skarżąca, że – co do zasady – zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dokonywane jest w trybie przepisów tzw. specustawy drogowej (ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 11 marca 2013 r. – j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej (tzw. zrid) - w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - wydawana jest przez starostę oraz zatwierdza projekt podziału nieruchomości na potrzeby inwestycji (art. 11a ust. 1 i art. 12 ust. 1 specustawy). Jednakże podkreślić należy, że ustawa ta nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji drogowych w oparciu o inne akty prawne według dotychczasowego trybu, tj. między innymi w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, a następnie pozwolenie na budowę na podstawie przepisów prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n., przeznaczenie terenów pod drogę publiczną i ich rozmieszczenie jako inwestycji celu publicznego następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu w planie miejscowym pod drogi publiczne umożliwia dokonywanie podziałów nieruchomości mających na celu wydzielenie części nieruchomości przeznaczonych pod drogi, a w dalszej kolejności ich nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze umów cywilnoprawnych bądź poprzez wywłaszczenie dokonane na podstawie wyżej powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie, w oparciu o przepisy prawa budowlanego inwestor może uzyskać decyzje o pozwoleniu na budowę drogi. Uregulowania te nie pozostają w sprzeczności z treścią art. 11i ust. 2 specustawy, która w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłącza zastosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego przepisu wynika jedynie, iż przy wydawaniu decyzji zrid organ orzekający nie jest związany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również obowiązującym na danym terenie planem zagospodarowania przestrzennego (zob. "Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi" M. Gdesz, A. Trembecka, Katowice 2011, str. 133 oraz "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". Komentarz, M. Wolanin Warszawa 2009, str. 30-33). Skoro więc w przedmiotowej sprawie działka nr [...] częściowo przeznaczona jest w planie miejscowym dla obszaru [...] - część I pod drogę publiczną lokalną, Burmistrz [...] uprawniony był, w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 u.g.n,. do zatwierdzenia podziału tej nieruchomości mającego na celu wydzielenie jej części przeznaczonej pod drogę gminną – poszerzenie ulicy [...]. Natomiast rola Sądu sprowadza się do oceny czy przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. utrzymanej w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. nie doszło do naruszenia prawa. Sąd nie ocenia w tym postępowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej – ulicy [...] wraz ze skrzyżowaniami, zjazdami oraz budową kanalizacji deszczowej, przebudową sieci energetycznej, telekomunikacyjnej i wodociągowej - zlokalizowaną w miejscowości [...] oraz [...], gmina [...], powiat [...], na terenie działek położonych w obrębie [...] - m.in. na terenie dz. ew. [...], oraz [...] - m.in. na terenie dz. ew. [...]. Nie ocenia także w tym postępowaniu innych aktów, które zostały podjęte przez organy administracji w związku z zamiarem planowanej inwestycji jak i o pierwszeństwie trybów zastosowanych odpowiednio przez Burmistrza [...] oraz Starostę [...]. Ocena zaskarżonej przez E. C. decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta narusza przepisy prawa. Za zasadne należy przyjąć stanowisko skarżącej, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, a uchybienie to powtórzył organ odwoławczy, różnicy w powierzchni działki nr [...] przyjętej do podziału. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz opierał swoje ustalenia na podstawie mapy przyjętej do zasobu pod nr ewidencyjnym [...] w dniu [...] maja 2014 r., w której geodeta uprawniony w dniu [...] kwietnia 2014 r. przyjął do podziału powierzchnię [...] ha uwidocznioną w Zbiorze Dokumentów [...] dla działki nr [...] (pierwotne oznaczenie działki nr [...]). Jednakże, jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca, zarówno w ewidencji gruntów z dnia 4 lutego 2014 r. jak i odpisu założonej w dniu 4 lipca 2014 r. [...] widnieje powierzchnia [...] ha. Tej różnicy organ pierwszej instancji nie dostrzegł, zaś Kolegium pomimo wskazywania w odwołaniu nawet nie podjęło prób wyjaśnienia tych rozbieżności. Oznacza to, że Kolegium nieprawidłowo przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszyło przepisy art. 7, art. 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie ocenę prawną wydaną w niniejszym wyroku powinien przede wszystkim raz jeszcze przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na wyjaśnienie powyższych wątpliwości. Swoje stanowisko organy administracji wyczerpująco wyjaśnią (zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.) w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia powołując się na odpowiednie materiały dowodowe zgromadzone w aktach sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.