I SA/Wa 843/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku J. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., stwierdzającej nabycie przez [...] Gminę W., z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. stwierdził nabycie przez [...] Gminę W., z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. J. D. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., wskazując, że wnioskodawca nie może wszcząć postępowania nadzorczego, ponieważ nie wykazał się w sprawie interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 Kpa, tj. nie przedłożył dokumentu z którego wynikało by, że w dniu 27 maja 1990 r. to on, a nie Skarb Państwa był właścicielem skomunalizowanego mienia. Od powyższej decyzji J. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując przede wszystkim, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez oparcie się na fałszywym dokumencie jakim - zdaniem skarżącego - jest karta inwentaryzacyjna nr [...]; naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 Kpa poprzez wydanie decyzji bez stanowiska Prezydenta W. oraz naruszenia art. 28 Kpa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ skazał, że kwestia oparcia się przez Wojewodę na karcie inwentaryzacyjnej nr [...] jako fałszywym dokumencie nie znajduje uzasadnienia, ponieważ okoliczność ta mogłaby prowadzić jedynie do wznowienia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ zauważył, że na mocy postanowienia z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na naruszenie art. 98 § 1 Kpa, jak również brak precyzyjnego żądania, którego realizacji domaga się wnioskodawca. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że organ pierwszej instancji określając przedmiot postępowania jako sprawę o zwrot nieruchomości, nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego taki wniosek może być załatwiony, a także jaki tryb jest właściwy do jego rozpatrzenia oraz czy wniosek skarżącego wszczął postępowanie. A zatem zarzut wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji bez stanowiska Prezydenta W. jest chybiony, bowiem nie ma uzasadnionych podstaw w materiale dowodowym sprawy. Badając zarzut naruszenia w niniejszej sprawie art. 28 Kpa Minister stwierdził, że stroną postępowania może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Przy czym organ nadzoru nie kwestionuje faktu nabycia spadku po M. T. przez J. D., J. D. oraz Z. D., na mocy postanowienia Sądu Powiatowego W.z dnia [...] października 1972 r., sygn. akt [...]. Organ wskazał, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Z treści art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) wynika bowiem, że wszystkie zobowiązania związane ze skomunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa uwłaszczona gmina. W tej sytuacji w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina, a tym samym nie zostały naruszone prawa osób trzecich. Minister podkreślił, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1996 r., I SA 561/95, na który powołuje się skarżący, odnosi się do art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., natomiast Wojewoda [...] na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. skomunalizował nieruchomość w oparciu o inną podstawę, tj. art. 5 ust. 1 tej ustawy, który odnosi się do nabycia mienia z mocy prawa na podstawie decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej już istniejący stan prawny, w chwili wydania decyzji. Decyzja podjęta w oparciu o art. 5 ust. 4 tej ustawy dotyczy zaś przekazania mienia i ma charakter konstytutywny, tzn. tworzy nową sytuację prawną z chwilą jej wydania albo od momentu określonego w samej decyzji. Skutki prawne decyzji konstytutywnej następują więc najwcześniej z chwilą, kiedy decyzja o przekazaniu stanie się ostateczna. Organ wskazał, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) gruntu ma istotny wpływ na prawo własności dla znajdujących się na tym gruncie budynków. Przepis art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, stanowi bowiem, że budynki znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy W. pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Wyjątek od wskazanego przepisu art. 5 tego dekretu wynika z art. 8 dekretu. Z tego ostatniego przepisu wynika, że w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy (obecnie wieczystego użytkowania) lub prawa zabudowy, wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy. Organ zauważył, że z akt sprawy wynika, iż nieruchomość przy ul. [...] o pow. [...] m2, w dacie komunalizacji stanowiła [...], a zatem istnienie, bądź nie, decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) gruntu nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r. J. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Mając na uwadze przepisy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 145 § 1 pkt 1 Kpa zaskarżył decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. zarzucając nieważność postępowania, na skutek fałszywego dowodu - karty inwentaryzacyjnej nr [...], bez daty wystawienia, dotyczącej powierzchni środkowej części działki, czego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił w prowadzonym postępowaniu oraz naruszył prawo na skutek pozbawienia możności działania w tym postępowaniu prawa spadkowego. Wobec tego skarżący wniósł o: 1) unieważnienie w całości decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r.; 2) unieważnienie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. i decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że legitymując się w 1972 r. postanowieniem Sądu Powiatowego W. o nabyciu spadku po M. T. (sygn. akt [...] z dnia [...] października 1972 r.) złożył wraz z innymi spadkobiercami w Urzędzie Wojewódzkim wszystkie dokumenty dotyczące własności nieruchomości przy ul [...], wywłaszczanej pod inwestycje [...]. W związku z tym faktem spadkobiercy dawnego właściciela gruntu zostali uznani jedynymi prawnymi właścicielami nieruchomości. Do granic działki [...] nie zgłosiło zastrzeżeń. Skarżący zauważył, że organ wojewódzki przyznał prawo do odszkodowania za ziemię braciom D., które zostało oprotestowane przed Sądem Rejonowym w W. (sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 1976 r.) przez [...] W. T. Protokołem zdawczo - odbiorczym, podpisanym przez braci D. dnia [...] marca 1975 r. spadkobiercy przekazali całą działkę o pow. [...] m2 za odszkodowanie, po [...] zł [...] gr. za metr kwadratowy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 2 listopada 2009 r. uzupełniającym skargę J. D. podał, że pomimo wielu zażaleń żądań i wniosków od kilkudziesięciu lat nie wie dlaczego, nie jest rozpatrzona i podjęta "odrębna decyzja" w sprawie odszkodowania opisana w decyzji Urzędu [...] W. z dnia [...] kwietnia 1976 r., po stwierdzeniu złożenia wniosku o własność czasową z wniesioną opłatą [...] zł w dniu [...] marca 1949 r. za grunt, zarejestrowanego pod nr [...], jawnych właścicieli hipoteki nr [...], małżonków F. i M. T. Skarżący podniósł, że pod adresem [...] istniał [...] budynek [...]. Wybudowany na końcu ulicy [...] od zachodniej strony przylegał do terenów [...]. Adres [...], to bardzo dobrze znany adres Administracji P. z rotacji meldunków często udzielanej pomocy lokalowej, [...]. Skarżący oświadczył, że część lokali w budynku [...] przy ul [...] na stałe zajmowała [...]. J. D. wskazał, że jego [...] S. D. w zimowym okresie 1948/1949 mieszkała w tym lokalu razem z [...] M. T. i jej [...] F. T. W tym lokalu urodził się też skarżący [...] kwietnia 1949 r. Podniósł, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...]. Skarb Państwa nabył w całości prawa do spadku po zmarłym w dniu [...] marca 1977 r. W. T. Prawa spadkowe do [...] części określił Sąd w innej sprawie na podstawie postanowień sądowych dotyczących właścicieli: J. P., F. T., M. T.. J. D. zauważył, że grunt o powierzchni [...] m2 nie istniał i nie ma go w ewidencji gruntów prowadzonej przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] P. Wirtualna działka o pow. [...] m2 powstała z nieistniejącej powierzchni, co wynika z pisma z dnia 2 sierpnia 1992 r. potwierdzającego rozbieżność powierzchni dla wojewody i sądu. Następstwem tego powstała Księga wieczysta nr [...] dla powierzchni [...] m2 w oparciu o decyzję Wojewody nr [...], nowy numer ewidencyjny dla działki [...] powstał przez (niedopuszczalny) wyrys, szkic terenu działki [...] w stałych granicach działki [...] przyległej do ul. [...]. W dodatku ten teren - działka nr [...] z obrębu [...] - już był objęty wcześniejszą decyzją [...]. Wyrys robiony w pośpiechu, tylko z prawdziwą ilością metrów kwadratowych hipoteki nr [...], pod rygorem zawieszenia postępowania terminem 14 - dniowym wyznaczonym przez Sąd Rejonowy W. w dniu [...] stycznia 1999 r. Skarżący poinformował, że przed Sądem Rejonowym W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych toczy się postępowanie (dz. kw. [...]) o wpis ostrzeżenia do Kw nr [...] o istnieniu drugiej księgi wieczystej nr [...], utworzonej (sygn. akt [...]) przez Prezydenta W. dla tego samego terenu – nieruchomości o pow. [...] m2, działka nr [...] przy ul [...]. Skarżący podał, że dziwi fakt, iż nr kw. [...] nie ma w spisie elektronicznym [...] rejestru sądowego. Jego zdaniem plan podziału hipoteki nr [...], działki [...] na działkę [...] i [...] faktycznie nie istniał, co zostało udowodnione przed Urzędem Wojewódzkim w W. i przed sądami (pismo wnioskodawcy z dnia 22 września 2009 r. dla Kw nr [...] albo Kw nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Za trafne należało uznać zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Ministra, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji – o ile nie jest prowadzone z urzędu - może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony - co wynika z art. 157 § 2 Kpa. Jeżeli idzie o postępowanie nadzorcze prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), to jego stronami, prócz Skarbu Państwa i właściwej miejscowo gminy, może być tylko podmiot, który wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby prawo własności Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1456/04, LEX nr 192966). Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, którym dysponuje Sąd, wynika że nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona obecnie jako działka nr [...] o pow. [...] m2, odpowiadająca skomunalizowanej działce nr [...] (części dawnej działki nr [...], stanowiącej część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], wydzielonej z nieruchomości ozn. Nr hip. [...], dawn. [...], której księga hipoteczna zaginęła), w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa (plan pomiarowy z dnia [...] kwietnia 1948 r., szkic z dnia [...] lutego 1973 r. pismo Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] wraz z załącznikami, mapa sytuacyjna z dnia [...] marca 2008 r. odpis z Kw nr [...] z dnia [...] października 2001 r., zaświadczenie sądu wieczystoksięgowego z dnia [...] stycznia 2002 r.). Nieruchomość ta była bowiem objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm. (pismo Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] i z dnia [...] października 2008 r., nr [...] wraz z wydrukiem z [...]). Na mocy art. 1 tego dekretu wszystkie niezabudowane grunty położone w granicach Miasta W. z dniem jego ogłoszenia (21 listopada 1945 r.) przeszły na własność gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U Nr 14, poz. 130 ze zm.), z dniem wejścia w życie tej ustawy (13 kwietnia 1950 r.) stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Prawidłowe jest więc stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że J. D. opierając swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na mapach i szkicach geodezyjnych, pismach informacyjnych organów, sądów i [...], postanowieniach sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku po swych poprzednikach prawnych, dokumentacji podatkowej, protokole zdawczo - odbiorczym, złożonych wnioskach o: odszkodowanie i przyznanie działki zamiennej, o zwrot nieruchomości, wpis ostrzeżenia do księgi wieczystej, składanych w postępowaniu administracyjnym i sądowym środkach zaskarżenia nie mógł zostać uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 Kpa. Skarżący nie legitymował się bowiem interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 Kpa, lecz jedynie interesem faktycznym związanym z posiadaniem działki nr [...] i jej użytkowaniem (kopia postanowienia Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] marca 2004 r., [...], oświadczenie świadka M. G. z [...] marca 2000 r., kopia decyzji podatkowej Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]). Sąd zauważa, że samo posiadanie nie jest wykonywaniem prawa do rzeczy, lecz wykonywaniem faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 336 Kc). Posiadanie jako określona sytuacja faktyczna nie mogło zatem przeszkodzić przekształceniom prawnym o charakterze własnościowym - komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odnosząc się zaś do podnoszonych w sprawie zarzutów Sąd zauważa, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest bezzasadny, ponieważ w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie rozpatrywał sprawy nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w oparciu o ten przepis, lecz zakończył sprawę na wcześniejszym etapie, tj. na etapie badania dopuszczalności wniosku z dnia 13 września 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., a więc na ocenie, czy ów wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu (strony). Jeżeli zaś chodzi o zarzut "fałszywości" karty inwentaryzacyjnej stanowiącej podstawę wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., to trzeba zauważyć, że kwestia ta stanowi odrębne zagadnienie prawne, które może stanowić podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa do wszczęcia odrębnego postępowania nadzwyczajnego – postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 1992 r. Dokonując oceny pozostałych podnoszonych w skardze zarzutów Sąd wskazuje, że legitymowanie się prawomocnymi postanowieniami sądowymi o stwierdzeniu praw do spadku po M. i F. małżonkom T. nie uprawnia skarżącego do kwestionowania uprawnień własnościowych Skarbu Państwa do działki oznaczonej w dacie 27 maja 1990 r. jako numer ewidencyjny [...]. Na mocy powołanego wyżej dekretu prawo własności M. i F. małżonków T. do gruntu hipotecznego nr [...] o pow. [...] m2 przeszło w 1945 r. definitywnie na rzecz podmiotu publicznoprawnego, a dawnym właścicielom gruntu lub ich spadkobiercom służy jedynie roszczenie o ustanowienie na gruncie użytkowania wieczystego (art. 7 ust. 2 dekretu) bądź uprawnienia z art. 214 i art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej ugn, pod warunkiem, że spełniają przesłanki wynikające z tych przepisów. Sąd zauważa, że wskazane wyżej uprawnienia spadkobierców dawnych właścicieli gruntu [...] nie kreują po ich stronie interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ponieważ komunalizacja tych uprawnień nie narusza. Skarżący pomija to, że ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie powołanych wyżej przepisów możliwe jest zarówno na gruncie Skarbu Państwa jak i na gruncie gminy (art. 232 Kodeksu cywilnego). Konsekwencją tego jest to, że dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej nie ma znaczenia kwestia złożenia przez M. i F. T. wniosku dekretowego, ponieważ okoliczność ta ma znaczenie w sprawach prowadzonych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu i art. 214 ugn. Interesu prawnego w niniejszej sprawie nie można było także wywieść z decyzji z Naczelnika [...] W. z dnia [...] kwietnia 1976 r., nr [...], ponieważ decyzja ta nie tworzy nowego stanu prawnego jeżeli chodzi o prawo własności przysługujące do niezabudowanego gruntu (działki nr [...]). Należy jedynie zasygnalizować, że na tle rozpatrywania niniejszej sprawy zarysował się pomiędzy Prezydentem W., a J. D. spór, co do tego, czy M. i F. T. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oraz tego czy wskazana wyżej decyzja z [...] kwietnia 1976 r. odmawia przyznania prawa użytkowania wieczystego do tegoż gruntu (pismo Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], pismo Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], pismo skarżącego z dnia 17 listopada 2003 r. i wniosek o przeprowadzenie dowodu z dnia 2 lutego 2004 r.). Sąd zauważa, że wątpliwości w tym zakresie wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy i dlatego nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie legalności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.