I SA/Wa 844/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. T., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu na skutek podziału wartości nieruchomości położonych w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Podział nieruchomości został dokonany na wniosek jej właściciela. Rzeczoznawca majątkowy Z. J. określiła wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł i po podziale na kwotę [...] zł. Zgodnie z treścią uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 30%, co w przedmiotowej sprawie stanowi kwotę [...] zł. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem S. T., właścicielka przedmiotowych działek, złożyła odwołanie. W uzasadnieniu podniosła, że jest dla niej niezrozumiałe dlaczego Gmina ustanowiła taką opłatę. Odwołująca się podkreśliła, że nie wiedziała o uchwale Rady Gminy W. z [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Część powstałych po podziale działek już sprzedała i zapłaciła wszelkie należne z tego tytułu podatki i opłaty. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) i stwierdził, że Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, ustaliła wysokość stawki procentowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 30%. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2004 r. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że określony ustawowo termin do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości upłynął w dniu [...] stycznia 2007 r., co oznacza, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej mieści się we wskazanym terminie. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca była powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nieznajomość prawa, na którą skarżąca się powołuje, nie może zdaniem organu wywrzeć oczekiwanego przez nią skutku. Równocześnie organ uznał za niezasadne zarzuty skarżącej dotyczące sporządzenia i treści operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. T.. W uzasadnieniu skarżąca w całości podtrzymała swoje zarzuty zawarte w odwołaniu i zwróciła się o wyjaśnienie dręczących ją wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Zagadnieniem podstawowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia ustalenia terminu, w jakim dopuszczalne jest wydanie przez właściwy organ decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepisu ust. 1 tego artykułu nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej decydujące znaczenie mają daty zarówno wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jak również decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Ustawodawca zakreślając trzyletni termin wydania decyzji ustalającej opłatę, a zatem ograniczając w czasie prawo organu do ustalenia i pobrania opłaty od właściciela czy użytkownika nieruchomości, uczynił to mając na uwadze interes właściciela - aby po zbyt długim okresie czasu od decyzji podziałowej właściciel nie pozostawał w niepewności co do ewentualnych opłat, do zapłaty których mógłby być zobowiązany w przyszłości. Należy zwrócić uwagę, że w przywołanym przepisie ustawodawca użył nazw konkretnych instytucji prawnych, takich jak: "ustalenie opłaty", "decyzja ostateczna" czy "prawomocne orzeczenie", a zatem należy przyjąć, że odróżnił on w tym przypadku instytucje związane zarówno z prawem cywilnym, jak i administracyjnym - prawomocności i ostateczności orzeczeń i decyzji. Instytucje te, zarówno "prawomocność", jak i "ostateczność" są związane z upływem czasu, z terminem, który musi upłynąć, aby dana instytucja zaistniała. Ustawodawca w aktach prawnych ustanowił procedury i określił terminy, w których stronom czy też uczestnikom postępowania przysługują określone uprawnienia. Jeśli przewidziane uprawnienia nie zostaną wykorzystane w określonych terminach i terminy te upłyną, nastąpią określone w ustawach skutki. W przepisie tym, ustawodawca posłużył się również sformułowaniem "ustalenie opłaty adiacenckiej", który oznacza, że organ administracji w sposób określony w przepisach ustala tę opłatę. Jedyny upływ czasu, który organ powinien w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej wziąć pod uwagę, to termin 3 lat, przed upływem którego ta opłata może zostać ustalona. Decyzja ustalająca opłatę nie musi stać się ostateczna w ciągu trzech lat, lecz musi zostać wydana i wejść do obiegu prawnego w tym terminie. Zdaniem Sądu wykładania powołanego wyżej przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami musi prowadzić do wniosku, że chodzi nie o termin wydania decyzji w pierwszej instancji, lecz o termin jej wejścia do obiegu prawnego. Przepis ten nie wymaga, aby w okresie 3 lat została wydana decyzja ostateczna. W żadnym jednak razie nie można uznać, jak twierdzi organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wystarczającą czynnością dla zachowania 3 letniego terminu jest samo sporządzenie (wydanie) przez organ decyzji. Data sporządzenia decyzji administracyjnej nie jest bowiem równoznaczna z datą ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie bowiem z treścią art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego (w związku z art. 109 § 1 kpa) dopiero skuteczne doręczenie lub ogłoszenie decyzji administracyjnej stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i powoduje związanie organu administracyjnego własną decyzją. Egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Załatwienie sprawy administracyjnej polega więc na wydaniu i doręczeniu (lub ogłoszeniu) stronie decyzji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 1176/05). Oznacza to, że dopiero doręczenie decyzji stronie wywołuje określony skutek prawny. Decyzja niedoręczona stronie, a znajdująca się w aktach organu, jest bowiem tylko projektem decyzji i nie wywołuje skutków prawnych w sferze prawa materialnego. Z analizy przedmiotowych akt sprawy wynika natomiast, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna (zgodnie z treścią znajdującej się na niej pieczęci, k-9 akt adm.) dnia [...] stycznia 2004 r. Prawidłowo więc organ ustalił, że określony ustawowo trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości upłynął w dniu [...] stycznia 2007 r. Nieprawidłowe jest jednak ustalenie organu, że w tej sytuacji decyzja Prezydenta [...] wydana dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości na skutek podziału zmieściła się w tym terminie. Jak wynika ze znajdującego się w aktach potwierdzenia odbioru (k-40 akt adm.), decyzja ta została skarżącej doręczona dopiero w dniu [...] lutego 2007 r., czyli już po upływie ustawowego trzyletniego terminu, w którym ustawodawca dopuścił obciążenie właściciela nieruchomości taką opłatą. Tym samym Prezydent [...] wydając decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w dniu [...] stycznia 2007 r. naruszył art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej naruszyło powołany przepis. Z tych względów konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.