I SA/Wa 848/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Spółdzielni [...] od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] o ustanowieniu na rzecz A.H. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy [...], o pow. [...] m2 , oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Nieruchomość [...] przy [...] stanowi część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] i znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...] nieruchomość została przekazana w użytkowanie [...] Spółdzielni [...], zwanej dalej [...]. W dniu 6 kwietnia 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o likwidacji [...] Spółdzielni [...] (Dz. U. Nr 21, poz. 125). Stosownie do przepisów tej ustawy z dniem jej wejścia w życie [...] przechodziła w stan likwidacji, a obowiązki i zadania likwidatora powierzono Komisji Likwidacyjnej. Do zadań Komisji Likwidacyjnej należało m. in sporządzenie planu zagospodarowania majątku [...], w tym zakładów i innych wyodrębnionych jednostek organizacyjnych lub ich części. Plan ten podlegał zatwierdzeniu przez Radę Ministrów. Rada Ministrów zatwierdziła taki plan uchwałą nr [...] z dnia [...] października 1990 r., z której wynika, że Redakcji czasopisma [...] mającej siedzibę w budynku przy [...] przekazane zostaną odpowiednie składniki mienia po założeniu przez nią, w trybie art. 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 r., spółdzielni pracy i pod warunkiem zawiązania spółki ze Spółdzielnią [...]. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, do przekazania nieruchomości położonej przy [...], będącej w użytkowaniu likwidowanej [...], na rzecz zawiązanej Spółdzielni [...] ani też na rzecz Spółdzielni [...] nie doszło. Wprawdzie Komisja Likwidacyjna zawierała szereg porozumień zarówno ze Spółdzielnią [...] jak i ze Spółdzielnią [...] (z dnia [...] października 1990 r., z [...] stycznia 1991 r., z [...] maja 1993 r. i z [...] lipca 1993 r.), jednak z ich treści jednoznacznie wynika, że przedmiotem przekazania było wyłącznie prawo do administrowania znajdującym się na gruncie budynkiem. Potwierdzają to dodatkowo protokoły zdawczo-odbiorcze z dnia [...] kwietnia 1991 r. i z dnia [...] maja 1993 r. sporządzone w wyniku ww. porozumień, w których jest mowa o przekazaniu budynku przy [...] wyłącznie w administrowanie. W wyniku rozpatrzenia wniosku Komisji Likwidacyjnej z dnia 22 października 1991 r. o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przy [...] na rzecz [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] stwierdził nabycie przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku. Wojewoda [...] decyzję tę jednak uchylił decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji wskazując na cywilnoprawny charakter czynności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wniesione przez Komisję Likwidacyjną i Spółdzielnię [...] skargi na decyzję Wojewody [...] zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1993 r. sygn. akt I SA 1106/92, I SA 1274/92. Z dalszych posiadanych dokumentów nie wynika, aby Komisja Likwidacyjna uzyskała na rzecz [...] tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, pozwalający na wywiązanie się z zobowiązań nałożonych przez ustawę z dnia 22 marca 1990 r. i uchwałę Rady Ministrów z dnia 29 października 1990 r., a zatem [...] nie mogła przekazać Spółdzielni [...] praw, których nie nabyła. W świetle powyższego Wojewoda [...] uznał, że Spółdzielnia [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, które dotyczy ustanowienia (przywrócenia) praw do nieruchomości na rzecz następcy prawnego byłego właściciela, wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. Pojęcie strony określone zostało w art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu wynikać może z konkretnego przepisu prawa materialnego, a nie z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracji. Tylko przepisy prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową (vide wyroki NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1452/81 i z dnia 8 października 1987 r. IV SA 498/87). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami powszechnie obowiązującego prawa mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, nie daje podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (vide wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r. V SA 1123/2001). Wobec ustalenia, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 kpa przez nie uznanie jej za stronę postępowania w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu przy [...]. Zdaniem skarżącej, jej interes prawny wynika z art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), który stanowił podstawę prawną wniosku złożonego w dniu 15 listopada 1996r. przez Komisję Likwidacyjną [...] o zawarcie umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntu przy [...] oraz o nieodpłatne przeniesienie prawa własności znajdującego się na nim budynku, które to prawa – stosownie do treści umowy z dnia [...] lipca 1993 r. – miały być nieodpłatnie przekazane Spółdzielni [...]. W zakresie tego roszczenia skarżąca jest więc następcą prawnym wnioskodawcy. Wniosek z dnia 15 listopada 1996 r. nie został do dzisiaj rozpatrzony. Jest to roszczenie konkurencyjne w stosunku do roszczenia następcy prawnego byłego właściciela nieruchomości, wynikającego z dekretu z dnia 26 października 1945 r. Rozstrzygnięcie wniosku złożonego przez Komisję Likwidacyjną [...] jest więc ściśle uzależnione od rozpoznania wniosku złożonego w trybie dekretu przez byłych właścicieli, a tym samym ma bezpośredni wpływ na interes prawny Spółdzielni [...]. Oznacza to, że Spółdzielnia ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wraz z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją było ustalenie, czy Spółdzielnia [...] posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy [...] w W. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Treść cytowanego przepisu wskazuje, że postępowanie odwoławcze może wszcząć jedynie odwołanie wniesione przez podmiot będący stroną postępowania. Stroną zaś postępowania administracyjnego, stosownie do art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., zostały wydane w postępowaniu wszczętym wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej złożonym w dniu 13 kwietnia 1948 r. przez kuratora nieobecnego J.N. - następcy prawnego byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, po uprzednim stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1951 r. nr [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W takim stanie rzeczy stronami postępowania byli Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości oraz A.H. nabywczyni prawa użytkowania wieczystego jako następca prawny byłego właściciela hipotecznego. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżąca Spółdzielnia [...] posiadała interes prawny w tym postępowaniu. Nie przysługiwał jej żaden tytuł prawny do nieruchomości przy [...], której dotyczyło postępowanie. O interesie prawnym Spółdzielni nie może świadczyć okoliczność, że zawarła z Komisją Likwidacyjna [...] umowę przyrzeczenia przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku przy [...] (akt notarialny z [...].07.1993 r. Repertorium [...]). Na mocy tej umowy Komisja Likwidacyjna zobowiązała się, po uzyskaniu decyzji o ustanowieniu na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania działek opisanych w § 1 aktu oraz stwierdzeniu nabycia prawa własności budynków znajdujących się na powyższych działkach (a przekazanych Spółdzielni [...] w administrowanie protokołem z dnia [...] października 1991 r. i umową z dnia [...] maja 1993 roku), do zawarcia umowy o nieodpłatne przeniesienie na rzecz Spółdzielni [...] nabytego prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków. Jest poza sporem, że do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] nie doszło, tym samym nie mogło dojść do nabycia praw rzeczowych do nieruchomości przez skarżącą. Jedynie nabyte w przewidzianym trybie, realnie istniejące prawo rzeczowe do nieruchomości dawałoby podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania mającego za przedmiot ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu. Nie ma podstaw twierdzenie skarżącej, że źródłem jej interesu prawnego w sprawie jest art. 2c powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. (obecnie art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 61, poz. 2603 ze zm.) przyznający spółdzielniom, związkom spółdzielczym i innym osobom prawnym będącym użytkownikami gruntów roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tych gruntów. Spółdzielnia [...] nie była użytkownikiem gruntu przy [...], zatem powołany przepis wprost jej nie dotyczy. Nie można też przyjąć, że jej interes prawny uzasadnia okoliczność, iż na mocy umowy z [...] lipca 1993 r. zawartej z Komisją Likwidacyjną [...], Spółdzielnia [...] stała się następcą prawnym [...] w zakresie roszczenia przewidzianego w art. 2c. Pomijając fakt, iż pogląd o następstwie prawnym przeczy treści umowy ("Komisja zobowiązuje się po uzyskaniu decyzji o ustanowieniu na jej rzecz prawa wieczystego użytkowania ..."), to jest poza sporem, że cywilnoprawne roszczenie (a taki charakter ma roszczenie z art. 2c) nie dawałoby [...] legitymacji strony w postępowaniu, którego dotyczy decyzja Prezydenta W. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Spółdzielnia [...] nie miała przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia na rzecz następcy prawnego byłego właściciela prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Nie ma w tym zakresie znaczenia okoliczność, że Spółdzielnia [...] została przez organ administracji powiadomiona o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz A.H. (decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. otrzymała "do wiadomości"). Samo doręczenie decyzji nie czyni z adresata strony postępowania. Pojęcie interesu prawnego jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym. Jak wcześniej zaznaczono o tym, czy dany podmiot ma interes prawny w sprawie, w której żąda wszczęcia postępowania, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezydenta W. jest prawo użytkowania wieczystego do oznaczonego gruntu, a Spółdzielni [...] nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, to wniesione przez nią odwołanie od tej decyzji nie mogło skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] poddał ocenie całokształt okoliczności sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezydenta W. dnia [...] czerwca 2005 r. i prawidłowo przyjął, iż wnosząca odwołanie Spółdzielnia [...] nie jest stroną w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz A.H. Wobec tego, że zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nie można zarzucić naruszenia prawa, skargę należało oddalić. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.