I SA/Wa 848/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu warszawskiego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu wniosku Przewodniczącej Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] front [...] i przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] oficyna [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1975 r. nr [...] odmawiającej A. i J. B . przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. nr hip. [...] – utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 1999 r. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1975 r. z tym zastrzeżeniem, że co do lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] , [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz związanego z nimi prawa użytkowania wieczystego części gruntu działek ewid. nr [...] i [...] znajdujących się pod budynkami na przedmiotowej nieruchomości doszło do nieodwracalnych skutków prawnych i w tym zakresie stwierdziło wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Mimo wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie stwierdziło nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego w całości, gdyż w stosunku do części budynku i gruntu doszło do nieodwracalnych skutków prawnych przez sprzedanie osobom fizycznym trzynastu lokali mieszkalnych: nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i odpowiednich udziałów w użytkowaniu wieczystym części działki związanych z prawem własności poszczególnych lokali mieszkalnych. Dokonanie takich czynności prawnych cywilnych nie może być w obowiązującym systemie prawa polskiego zniesione przez wykonanie czynności administracyjnych i dlatego w rozumieniu prawa administracyjnego, zdaniem organu, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W takim przypadku, chociaż doszło do rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika Dzielnicy W. (zobowiązania z tym związane przeszły obecnie na Gminę W.), zdaniem Kolegium należy poprzestać w tym zakresie na stwierdzeniu wydania orzeczenia administracyjnego z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że przedmiotem rozważań o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej może być jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, dlatego też organ rozpoznający sprawę musi się ograniczyć jedynie do zbadania prawidłowości przedmiotowej decyzji w kontekście cytowanego przepisu w zestawieniu z odpowiednim obowiązującym w tym zakresie przepisem prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/85 ONSA 1985 nr 1, poz. 30, GAP 1987, nr 23, s.44 stwierdził, że "W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym." Jeżeli nieruchomość [...], objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (-) znajdowała się w posiadaniu wnioskodawców, (-) wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony został w odpowiednim terminie (-) a korzystanie z nieruchomości przez byłego właściciela dało się pogodzić z obowiązującym planem zabudowania – organ miał obowiązek uwzględnić wniosek. W dniu 21 maja 1946 r. J.G. działająca w zastępstwie małoletnich synów A. i S. G. wystąpiła do Zarządu Miejskiego W. z podaniem o ustanowienie czasowej własności [...] terenu przy ul. [...] w W.. Podobny wniosek w dniu 27 maja 1946 r. został złożony przez H. W. G. Z zaświadczenia nr [...] Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] stycznia 1949 r. wynika, że prawo własności tej nieruchomości o powierzchni [...] m² przysługiwało J. G., A. S. G. i H. W. G. w częściach niepodzielnie, w wyniku aktu kupna z [...] lipca 1939 r. Wnioski te zostały ponowione pismem z dnia 19 października 1948 r. przez pełnomocnika właścicieli całości nieruchomości – J. G. W dniu [...] stycznia 1949 r. pobrano opłatę manipulacyjną 3.000 zł. Wniosek został rozpoznany w 1952 r. lecz nieskutecznie, dopiero Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] marca 1975 r. po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 1949 r. na podstawie art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy odmówił J. i A.B. następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości przyznania prawa użytkowania do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] o pow. [...] m² z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie. Decyzję tę uzasadniono ustaleniem, że "znajdujący się na gruncie budynek nie jest domem mieszkalnym w rozumieniu ustawy o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych z dnia 28 maja 1957 r. (Dz. U. Nr 47 z 1962 r. poz. 228)", a sprawa odszkodowania zostanie rozpatrzona odrębną decyzją. Decyzję tę doręczono adresatom w dniu 1 kwietnia 1975 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie prawa własności czasowej, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według "planu zabudowania", a obecnie planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, lecz także obowiązek wnikliwego rozważenia czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że przez użyte w art. 7 ust. 2 dekretu określenie "plan zabudowy" (później plan zagospodarowania przestrzennego) mogło oznaczać jedynie obowiązujący, tj. zatwierdzony przez właściwy organ administracji plan zabudowy. Tylko bowiem plan posiadający klauzulę zatwierdzającą mógł stanowić podstawę do prowadzenia działalności inwestycyjnej (budowlanej). Twierdzenie to, zdaniem organu, wynika również z treści obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109). Art. 1 tego dekretu stanowił, że "Wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego". Art. 34 ust. 1 dekretu przewidywał możliwość zawieszenia – na okres nie dłuższy niż trzy lata – rozpatrzenia "wniosków bądź o pozwolenie na zmianę przeznaczenia terenu, bądź o pozwolenie na inwestycję, a w szczególności na budowę, odbudowę, przebudowę, powiększenie albo zmianę przeznaczenia budynku", jeżeli zamierzenia te były sprzeczne z projektowanymi zasadami sporządzanych planów, natomiast art. 35 tego dekretu stanowił, że "Jeżeli w okresie oznaczonym na podstawie art. 34 ust. 1 plan miejscowy lub regionalny nie uzyska mocy obowiązującej, wówczas wniosek będzie rozpatrzony i sprzeczność zachodząca pomiędzy zamierzoną czynnością a projektowanymi zasadami planu nie będzie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej." Skoro zatem, zdaniem organu, art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nakładał na organ administracji obowiązek uwzględnienia wniosku o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, to nie można było na podstawie tego przepisu wydawać decyzji o odmowie przyznania tego prawa. Tymczasem zaskarżonym orzeczeniem administracyjnym odmówiono na podstawie art. 7 dekretu dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu następuje w związku z art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, ponieważ znajdujący się na gruncie budynek nie jest domem jednorodzinnym ani małym domem mieszkalnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło również, że organ administracji, aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości musi udowodnić, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym przypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego i nie udowodnił sprzeczności pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela i przeznaczeniem gruntu zgodnie z obowiązującym w dniu wydania orzeczenia planem zagospodarowania przestrzennego. Art. 7 dekretu nie dawał organowi administracji możliwości swobodnej oceny zawartych w nim przesłanek ani też działania w ramach uznania administracyjnego. Wydanie decyzji odmownej było możliwe wyłącznie w wypadku, gdy z uchwalonego zgodnie z prawem i obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania wprost wynikała niemożność korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Tym samym, zdaniem organu, bezspornym jest, iż wydając zakwestionowaną decyzję organ administracji rażąco naruszył art. 7 dekretu. Następcom prawnym byłych właścicieli bezzasadnie odmówiono ustanowienia na ich rzecz prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) gruntu przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do twierdzeń skarżących o poczynionych przez Skarb Państwa nakładach przy odbudowie zniszczonych budynków, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że fakt ten nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia nie uniemożliwia dochodzenia przez Gminę określonych praw z tytułu poczynionych na nieruchomości nakładów. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. S.; zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania pełnego stanu faktycznego w sprawie oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 9 kpa poprzez niewywiązanie się organu z obowiązku do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, art. 8 i 10 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 73 § 1 kpa poprzez odmowę udostępnienia całości akt sprawy, oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez uznanie, iż przesłanki odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego określone w decyzji z dnia [....] marca 1975 r. nie są przesłankami, o których mowa w art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., i wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2000 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 1999 r. stwierdzającą nieważność decyzji administracyjnej dnia [...] marca 1975 r. z zastrzeżeniem, że odnośnie lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz związanego z nimi prawa użytkowania wieczystego części gruntu znajdujących się pod budynkami na przedmiotowej nieruchomości doszło do nieodwracalnych skutków prawnych, i w tym zakresie stwierdziło wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa. Sad podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 kpa, a organ administracji nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 179), organ winien przyznać dotychczasowym właścicielom prawo wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; aby dokonać tego ustalenia, organ powinien odnieść swoje rozważania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podejmowania decyzji w tym przedmiocie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 787/98 LEX nr 47874). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1482/00 LEX nr 81770 stwierdził, że dekret z dnia 26 października 1945 r., chociaż restrykcyjny dla właścicieli nieruchomości, to jednocześnie ustanawiał sztywne reguły, w których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela to: (-) posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie, (-) korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić w przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Dekret nie określa żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu dotychczasowym właścicielom. Jeżeli więc zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki, to wówczas gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Zbędne jest określenie stopnia zniszczenia znajdującego się na nieruchomości budynku, bowiem przepisy dekretu w swej treści w ogóle nie uzależniały przyznania prawa użytkowania wieczystego od stanu obiektu. Wyznacznikiem uwzględnienia lub nie wniosku było tylko spełnienie powołanych wyżej przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Prawidłowo zatem organ uznał, że z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wynika, że jeżeli nieruchomość [...] objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r.: (-) znajdowała się w posiadaniu wnioskodawców, (-) wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony został w odpowiednim terminie (-) a korzystanie z nieruchomości przez byłego właściciela dało się pogodzić z obowiązującym planem zabudowania – to organ miał obowiązek uwzględnić wniosek. Sąd podziela pogląd organu, że aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu, organ musi wykazać, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie należy również podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt I SA 2415/03 LEX nr 191287 uznał, że brzmienie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wskazuje, że wolą ustawodawcy było przede wszystkim uwzględnienie wniosków o własność czasową, a jedynym kryterium, które winien mieć na uwadze organ rozpoznający wniosek byłego właściciela, jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że z akt sprawy wynika, iż organ administracji odmawiając byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego, i nie wykazał, by korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem bezsporne jest, że organ rażąco naruszył art. 7 dekretu. Następcom prawnym byłych właścicieli bezzasadnie odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej, co stanowi określoną w art. 156 § 2 kpa przesłankę do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji. Sąd podziela również stanowisko organu, iż ewentualne nakłady poniesione na nieruchomość nie mają żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji, mogą być dochodzone w odrębnym trybie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania. Skarżący zarzucając w skardze nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, które to pojęcia nie zostały ustawowo zdefiniowane, nie wskazał, na czym to naruszenie miałoby polegać. Zdaniem Sądu zarzuty skargi są bezzasadne, bowiem organ administracji rozpoznając niniejszą sprawę nie naruszył wskazanych przepisów, tj. art. 7, 8, 9 i 10 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.