I SA/Wa 848/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. B. i T. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta R. z dnia [...] maja 1982 r. nr [...] przekazującej Wojewódzkiemu Związkowi Spółdzielni [...] w S. w użytkowanie nieruchomość położoną w R. przy ul. [...], stanowiącą działki oznaczone nr [...] i nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] Naczelnik Miasta R. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność H. B., T. B., S. B. i K. B. oraz ustalił odszkodowanie. Decyzją z dnia [...] maja 1982 r. nr [...] Naczelnik Miasta R. przekazał Wojewódzkiemu Związkowi Spółdzielni [...] w S. w użytkowanie teren niezabudowany o pow. [...] ha położony w R. przy ul. [...], obejmujący między innymi działkę nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto R. prawa własności nieruchomości oznaczonej nr [...] (dawny nr [...]). Umową z dnia 21 stycznia 1994 r. (Rep. [...]) Rada Miejska w R. oddała w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Umową z dnia 17 lutego 1995 r. (akt notarialny [...]) Syndyk Masy Upadłościowej Spółdzielni [...] w R. w upadłości sprzedał W. K. i K. K. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha oraz prawo własności budynków położonych na tym gruncie. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...]. Burmistrz Miasta R. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności na rzecz W. K. i K. K., którzy w dniu 14 maja 1999 r. darowali (akt notarialny Rep. [...]) D. i P. K. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Niezależnie od powyższego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1999 r. T. B. wystąpił do Starosty Powiatowego w R. o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] (dawniej oznaczona nr [...]). Postępowanie zwrotowe zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] do czasu rozpatrzenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta R. z dnia [...] maja 1982 r. o przekazaniu Wojewódzkiemu Związkowi Spółdzielni [...] w S. w użytkowanie przedmiotowej działki. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]maja 1982 r. wniósł w dniu 1 września 2004 r. T. B. W jego ocenie decyzja o przekazaniu w użytkowanie rażąco narusza przepis art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem do chwili przekazania wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Wojewódzkiemu Związkowi Spółdzielni [...] w S. podlegała ona zwrotowi na rzecz byłych właścicieli, gdyż nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta R. z dnia [...] maja 1982 r. twierdząc, że jest ona zgodna z przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, na podstawie których została wydana. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. B. oraz T. B. W uzasadnieniu odwołań wskazano, iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, gdyż planowany do realizacji, w ramach budowy osiedla mieszkaniowego, blok nr [...] powstał na innej działce. A zatem w chwili oddawania tej nieruchomości w użytkowanie Związkowi Spółdzielni [...] w S. oczywistym była jej zbędność na cel wywłaszczenia. Wskazano również, że byli właściciele zostali pominięci w postępowaniu dotyczącym oddania spornej nieruchomości w użytkowanie oraz w innych postępowaniach odnoszących się do tego terenu. Ponadto, zdaniem odwołujących się, ograniczenie się jedynie do zbadania zgodności decyzji z 1982 r. z przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach jest błędne, ponieważ ocena zgodności z prawem decyzji o przekazaniu w użytkowanie musi wiązać się z badaniem jej zgodności także z art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta R. z dnia [...] maja 1982 r. Zdaniem Ministra, badana decyzja odpowiadała przepisom ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), co w niniejszej sprawie ma zasadnicze znaczenie. Organ nie podzielił stanowiska odwołujących się, iż podstawą oceny decyzji o ustanowieniu użytkowania nieruchomości jest zgodność jej z przepisem art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W myśl tego przepisu nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Zdaniem Ministra, jest to przepis z dziedziny wywłaszczania nieruchomości i nie wiąże się w jakikolwiek sposób z ustanowieniem użytkowania na nieruchomości, choćby nawet była ona wcześniej wywłaszczona. To zaś, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie może być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym przekazania gruntu w użytkowanie; dokonywanie takich ustaleń przez organy orzekające w przedmiocie oceny legalności decyzji orzekającej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, byłoby niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieuwzględnienia byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości jako stron postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Miasta R. z dnia [...] maja 1982 r., organ wyjaśnił, że jest to przesłanka o charakterze proceduralnym, stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. B. reprezentowany przez adwokata J. C. W skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie, stanowisko Ministra Infrastruktury co do odmienności przedmiotów regulacji ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i ustawy wywłaszczeniowej nie są trafne, z uwagi na fakt, że obie ustawy dotyczą nieruchomości, terenów państwowych i szeroko rozumianej gospodarki tymi terenami. Skarżący podniósł także, że organ drugiej instancji ograniczył się jedynie do zbadania istnienia podstawy prawnej kwestionowanej decyzji oraz istnienia przesłanek wskazanych w przepisach stanowiących formalną podstawę prawną. Pominął natomiast przesłankę rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że brak jest jakichkolwiek przesłanek obligujących organy administracji do stwierdzania nieważności badanej decyzji. Skarżący w swojej skardze powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2004, sygnatura akt I SA 2218/03, który zapadł na tle identycznego z niniejszym stanu faktycznego. W orzeczeniu tym przyjęto, że skoro w dacie wydawania decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, w trybie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy wydawaniu tej decyzji należało uwzględnić treść art. 34 ww. ustawy. Tym samym badanie zgodności z prawem decyzji o przekazaniu w użytkowanie wieczyste wiązać się powinno z badaniem zgodności ze wskazanym przepisem art. 34. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury tego nie uczynił, co oznacza, że nie zbadał istnienia przesłanek określonych w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Organ nadzoru przyjął, że decyzja Naczelnika Miasta R. z dnia [...] maja 1982 r. nr [...] przekazująca Wojewódzkiemu Związkowi Spółdzielni [...] w S. w użytkowanie nieruchomość położoną w R. przy ul. [...], stanowiącą działki oznaczone nr [...] i nr [...] nie narusza rażąco prawa. Przy czym organ uznał, że badanie zgodności z prawem decyzji o przekazaniu w użytkowanie wieczyste nie może wiązać się z badaniem zgodności z przepisem art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt I S.A. 2218/03, powołanym przez skarżącego. Obowiązujący w dacie wydania decyzji o przekazaniu w użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przepis art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie oraz, że o zwrocie nieruchomości orzeka się za zgodą wywłaszczonego właściciela. Stwierdzenie, czy decyzja z dnia [...] maja 1982 r. nie zapadła z rażącym naruszeniem powołanego wyżej przepisu ustawy, powinno być poprzedzone ustaleniem, czy na dzień wydania tej decyzji były spełnione przesłanki z tego przepisu. Organ nadzoru winien był więc stwierdzić, czy w dacie [...] maja 1982 r. było ustalone przez naczelnika powiatu, że nieruchomość objęta decyzją z dnia [...] maja 1982 r. nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie oraz czy była zgoda wywłaszczonego właściciela na zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił i w materiale dokumentacyjnym brak jest dowodów potwierdzających istnienie przesłanek z art. 34 powołanej wyżej ustawy na datę [...] maja 1982 r. Natomiast zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że ustalenia co do tego, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty, nie są przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie i na tej podstawie nie można przyjąć, że kontrolowana decyzja jest rażąco sprzeczna z art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Należy więc uznać, że organ nadzoru nie wyjaśnił sprawy w sposób należyty, dowolnie przyjął brak rażącej sprzeczności kontrolowanej decyzji z prawem, co doprowadziło do wydania wadliwych decyzji, zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Z tego też względu obie decyzje zostały uchylone, a organ nadzoru ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1982 r. poczyni ustalenie, co do istnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na datę wydania tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.