I SA/Wa 848/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 roku, znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania postanawia: odrzucić sprzeciw. Decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt położony w [...] w [...], w rejonie ul. [...]., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Sprzeciw od tej decyzji wniosło miasto W. na podstawie art. 64 a, 64b § 1 w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżając ją w całości . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj: 1. art. 138 § 2 kpa polegające na uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że nie zaistniały ku temu przesłanki określone w naruszonym przepisie; 2. art. 138 § 2 a kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw poprzez zastosowanie w sprawie niniejszej, do której jako wszczętej przed datą wejścia w życie ww. nowelizacji (tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r.) przepisu art. 138 § 2a nie stosuje się; 3. art. 138 § 2a poprzez związanie organu I instancji wykładnią literalną przepisu art. 98 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ani jakąkolwiek inną wykładnią tego przepisu przy jednoczesnym braku wskazania wytycznych tej wykładni i brakiem wyjaśnienia z jakich względów organ I instancji winien interpretować przepis z pominięciem uznanych w doktrynie i orzecznictwie wykładni systemowej i funkcjonalnej. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie sprzeciwu zgodnie z art. 58 §1 pkt 6 ppsa a w razie jego nieodrzucenia o oddalenie sprzeciwu w całości zgodnie z art. 151a § 2 ppsa. Strony A. P. i P. L. w piśmie z [...] maja 2019 r, wnieśli o odrzucenie sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 lub 6 ppsa w zw. z art. 64 b § 1 ppsa. W uzasadnieniu wskazali, że Prezydent [...] jako organ administracji publicznej i organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym wywołanym odwołaniem od tej decyzji i w związku z tym nie przysługują mu środki zaskarżenia od decyzji wydanej przez organ odwoławczy, w szczególności sprzeciw do sądu administracyjnego. Wskazano także, że przymiotu strony nie i legitymacji do wniesienia sprzeciwu od decyzji Wojewody [...] nie posiadało również Miasto [...]. (gmina mająca status miasta na prawach powiatu stosownie do art. 1 ust 1 ustawy o ustroju miasta W., które jest reprezentowane przez Prezydenta (sprawującego funkcję starosty). W odpowiedzi na zarządzenie Sądu czy sprzeciw został wniesiony w imieniu Gminy [...]. czy też w imieniu Prezydenta [...] pełnomocnik wskazał, ze w imieniu Gminy [...]. (miasta [...].) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 64 b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 58 § 1 pkt 5 , sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; W uchwale z 16 lutego 2016 r. sygn.. akt I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazął, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego - bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej - nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W konsekwencji uznano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 38 ust. 1 u.s.p. W uchwale tej przywołano także wyrażany w orzecznictwie pogląd, w którym przyjęto, że gdy prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcje starosty, wydał w I instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka jako osoba prawna na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania, (por. postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12). W orzeczeniu tym wskazano także, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim pełni on funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Prezentując takie stanowisko, odwoływano się do uzasadnienia uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), w którym zostało zawarte stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Podzielając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2005 r., OSK 1555/04 przyjął, że "skoro prezydent podlega wyłączeniu, o ile orzeka jako starosta w sprawach własności gminy, którą reprezentuje na zewnątrz, to brak takiej możliwości (wyłączenia) nie może prowadzić do tego, by uczestniczył raz jako organ wydający akt, a raz jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany". Podzielając wskazane powyżej stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 64 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 ppsa odrzucił sprzeciw złożony przez Gminę [...] (miasto [...]), z uwagi na brak przymiotu strony i legitymacji do wniesienia sprzeciwu gdyż Prezydent, który je reprezentuje występuje jako organ wydający decyzje .