I SA/Wa 848/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] sprostowane postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako: "SKO", "Kolegium"), po rozpatrzeniu wniosku N. G. (dalej również jako: "wnioskodawca", "odwołujący się", "skarżący", "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...], sprostowanym własnym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie SKO z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej również jako: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] czerwca 2020 r. nr [...]odmawiającej przyznania N. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W. G. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...], odmówiło N. G. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r., którą organ ten odmówił przyznania N. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W. G. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta nie była decyzją ostateczną i z tego względu postępowanie w tym zakresie nie mogło zostać wszczęte. Następnie, decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. nr [...], wydaną na skutek odwołania wnioskodawcy, decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r., została uchylona w całości i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło przy tym, że strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, która nigdy nie podlegała wykonaniu. Przywołując art. 130 § 1 i 2 kpa organ wskazał, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, a wniesienie środka zaskarżenia w terminie wstrzymuje jej wykonanie. SKO zauważyło, że brak jest możliwości skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która nie pozostaje już w obrocie prawnym, gdy została uchylona decyzją organu odwoławczego. Dodatkowo akt taki nie wywołuje żadnych skutków faktycznych, gdyż jako uchylony zostaje wyłączony z porządku prawnego. Kolegium podkreśliło, że skuteczność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jest warunkowana jej funkcjonowaniem w obrocie. Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. N. G. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostało oparte na wadliwym zastosowaniu i interpretacji art. 61a i art. 61a § 1 kpa, a uzasadnienie postanowienia, które jest jego integralną częścią, rażąco narusza prawo, a w szczególności art. 124 § 2 kpa. W ocenie skarżącego za bezpodstawne uznać należy oparcie rozstrzygnięcia na orzecznictwie sądów administracyjnych oraz na poglądach doktryny, które nie są źródłami prawa. Wnioskodawca za wadliwy uznał również pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], według którego instytucja stwierdzenia nieważności, co do zasady, dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznej. Wskazał, że z art. 156 § 1 kpa wynika obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w tym przepisie, a zarzut ten odniósł do decyzji organów obu instancji. Jego zdaniem, możliwość stwierdzenia nieważności w odniesieniu jedynie do decyzji organu odwoławczego oznaczałoby pozostawienie w obrocie decyzji I instancji, mimo zaistnienia przyczyn nieważności. Ponadto wskazał, że dotknięta wadami decyzja pierwszoinstancyjna mogłaby zostać wzruszona jedynie w trybie odwoławczym, a więc uchylona bez skutku ex tunc. W konsekwencji dwie decyzje dotknięte wadami nieważności zostałyby wzruszone z różnymi skutkami. Według wnioskodawcy brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 61 a § 1 kpa, pozwalającego na odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, z powodu zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających jego wszczęcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana przez Prezydenta Miasta [...][...] czerwca 2020 r. i rozstrzygała o odmowie przyznania N. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W. G. Zdaniem Kolegium w sprawie istotnym było, że akt ten został zaskarżony odwołaniem, a następnie na mocy decyzji SKO z [...] lipca 2020 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Prezydenta uchylono, a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, ostateczna w zakresie przyznania N. G. świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...]. Skoro zaś decyzja Prezydenta Miasta [...] była przedmiotem weryfikacji w toku instancji, nie może być ona przedmiotem postępowania nadzorczego (z art. 156 kpa i nast.). Konkludując Kolegium stwierdziło, że wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z [...] grudnia 2020 r. zaistnienie przeszkód do podjęcia czynności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...]z uwagi na występujące "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwia wszczęcie postępowania w trybie art. 61 a § 1 kpa. Podkreśliło również, że tryb stwierdzenia nieważności służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych kwalifikowanymi naruszeniami prawa, a jego zastosowanie do usunięcia decyzji, która przestała istnieć na skutek uchylenia jej w toku postępowania odwoławczego, jest niedopuszczalne. W następstwie zaś powyższego, skierowane żądania unieważnienia decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym należy uznać za bezprzedmiotowe. Od wyżej opisanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2021 r., sprostowanego postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., N. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu oraz poprzedzającemu je postanowieniu Kolegium z 30 grudnia 2020 r. zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3, art. 124 § 2 kpa. W związku z powyższym wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] grudnia 2020 r.; 2) wstrzymanie wykonania postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2021 r. i z [...] grudnia 2020 r.; 3) zwolnienie w całości od ponoszenia kosztów wpisu od skargi oraz przyznanie prawa pomocy, tj. zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że N. G. złożył [...] listopada 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek z [...] listopada 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Wniosek oparł na podstawach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. W dacie złożenia wniosku nieważnościowego objęta żądaniem wniosku N. G. decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] nie istniała w obrocie prawnym. Decyzja ta została w toku instancji odwoławczej, już kilka miesięcy wcześniej, uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...]i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja SKO w [...]weszła do obrotu prawnego [...] lipca 2020 r. (dowód doręczenia pełnomocnikowi skarżącego w aktach sprawy) i stała się ostateczna. Skoro więc już w dacie złożenia wniosku nieważnościowego nie istniał wskazywany przez N. G. przedmiot kontroli - decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] i wynikało to z akt sprawy, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie oceniło te sytuację jako przeszkodę do wszczęcia wnioskowanego postępowania nieważnościowego. Sąd zwraca uwagę, że podstawę prawną postanowienia SKO w [...] z [...] grudnia 2020 r. stanowił art. 61a § 1 kpa zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 kpa (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 kpa przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Z treści art. 61a § 1 kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te wprawdzie nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej należy przyjąć, że obejmują ona takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do uruchomienia postępowania administracyjnego. Trafnie uznało SKO w [...] w postanowieniu z [...] grudnia 2020 r., że za taką przeszkodę o charakterze przedmiotowym uznać należało brak w obrocie prawnym, już w dacie złożenia wniosku nieważnościowego, przedmiotu kontroli nieważnościowej - decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...], której oceny legalności w tymże trybie nadzwyczajnym domagał się N. G. Postanowienie to zostało prawidłowo zaakceptowane przez SKO w [...] w zaskarżonym postanowieniu z [...] lutego 2021 r., sprostowanym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. Rozstrzygnięcie (osnowa) zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2021 r. prawidłowo wskazuje, że utrzymane zostało w mocy postanowienie z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Wobec tego Sąd uznał za niezasadne podnoszone w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3, art. 124 § 2 kpa. Organ nadzoru właściwie ustalił przyczynę niedopuszczalności wniosku N. G. o stwierdzenie nieważności i prawidłowo zastosował art. 61a § 1 kpa, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z wymogami art. 124 § 2 kpa. Ustalenia organu nadzoru mają odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. To zaś obligowało SKO w [...] do utrzymania w mocy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, postanowienia z [...] grudnia 2020 r., co też organ odwoławczy słusznie uczynił wydając zaskarżone postanowienie z [...] lutego 2021 r. W niniejszej sprawie nie miały zastosowania wskazywane w skardze art. 7a § 1 i art. 81a § 1 kpa. Przepisy te znajdują zastosowanie w tego rodzaju administracyjnych sprawach indywidualnych, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tymczasem wniosek N. G. z [...] listopada 2020 r. zawierał żądanie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stronie uprawnienia. Poza tym istotą sprawy o stwierdzenie nieważności jest ocena legalności kontrolowanej decyzji w oparciu o podstawy nieważności z art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu nieważnościowym nie orzeka się o jakichkolwiek uprawnieniach lub obowiązkach stron, w tym wynikających z przepisów prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.