I SA/Wa 849/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przekazania Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. młyna gospodarczego, stanowiącego własność Skarbu Państwa wraz z gruntem - działką nr [...] we wsi S. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismem z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] udzielił Wójtowi Gminy K. odpowiedzi o braku podstaw wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W piśmie wyjaśnił, że podstawą prawną ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1972 r. było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1971 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania organizacjom spółdzielczym młynów gospodarczych (Dz. U. Nr 18, poz. 179). Zgodnie z § 2 ust. 1 przekazywanie obiektów położonych na obszarze gromad następuje w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. z 1969 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). W myśl ustępu 2 tego przepisu przekazanie obiektu następuje nieodpłatnie i na własność na podstawie decyzji właściwego do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, w porozumieniu z zainteresowaną organizacją spółdzielczą oraz jednostką zarządzającą obiektem. W piśmie wskazano, iż w świetle powyżej zacytowanych przepisów zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że przekazanie młyna wraz z gruntem nastąpiło bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Nie istnieją więc – w ocenie Prezesa Kolegium - podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. w sprawie nieodpłatnego przekazania Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. młyna gospodarczego wraz z gruntem. Dodatkowo w piśmie zwrócono uwagę, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę K. z mocy prawa własności nieruchomości, która na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] była własnością Gminnej Spółdzielni "[...]" w K., zdaniem Kolegium, powinna podlegać weryfikacji, ponieważ działka będąca własnością innego podmiotu, nie spełniała warunków wskazanych przez art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Fakt istnienia decyzji komunalizacyjnych nie może być również podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o nieodpłatnym przekazaniu Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. młyna gospodarczego, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Gmina K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona odwołująca się podniosła, że zgodnie z 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, dlatego na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. oraz utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2008r. Gmina potraktowała jako decyzję administracyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że wniosek Gminy K. jest niedopuszczalny ze względów zarówno przedmiotowych jak i podmiotowych, gdyż wskazane we wniosku pismo Kolegium z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., a składający wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie ma w tej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wyklucza możliwość przyznania wnioskującej Gminie K. jakichkolwiek uprawnień, przyznawanych stronie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. wniosła Gmina K., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie prawa materialnego i formalnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności: art. 28, art.127 § 3 i art.134 k.p.a., art. 1 ust.1 i art.17 ust 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. nr 79 poz.856 ze zm.) w związku z art. 61 §1, art. 65 §1, art. 156 § 1pkt 2 i art. 157 k.p.a. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z [...] stycznia 1972r., nr [...], w części dotyczącej przekazania na własność GS "[...]" młyna gospodarczego w K., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca Gmina podniosła, że już we wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołała się do utrwalonego już orzecznictwa, które konstatuje, że pismo nie mające formy decyzji, jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Skoro więc, zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, następuje w drodze decyzji, tak więc Gmina K. nie mogła potraktować stosownego pisma inaczej, jak tylko jako stosowną decyzję administracyjną. Żaden przepis k.p.a., ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, i przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje rozstrzygania spraw dotyczących stwierdzenia nieważności określonych decyzji przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w formie stosownego pisma. W świetle postanowień art. 157 k.p.a., podstawą taką, niewątpliwie nie może być nawet przepis art. 11 ust. 2 cyt. ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W opinii skarżącej zupełnie niezrozumiały i bezpodstawny jest zarzut, iż Gmina K., czy też jej organ wykonawczy Wójt, nie może być w przedmiotowej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego w art. 28 k.p.a., wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie tyle o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ile o interes prawny. Z tytułu posiadania statusu gminy nie przysługują jej dodatkowe uprawnienia procesowe. Gmina może być stroną postępowania na takich samych zasadach jak każda inna osoba prawna lub fizyczna - tylko wówczas, gdy zakres rozstrzygnięcia obejmuje sferę jej interesu prawnego, rozumianego jako istnienie związku między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga bowiem może dotyczyć tylko jej "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji drugiej instancji stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Sąd podzielił ocenę organu, że wniosek Gminy K. o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przekazania Gminnej Spółdzielni "[...]" w K. młyna gospodarczego, stanowiącego własność Skarbu Państwa wraz z gruntem - działką nr [...] we wsi S., jest niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. Jak wskazuje się w doktrynie niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przysługuje od decyzji. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony od pisma Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...]. W ocenie Sądu, pisma tego nie można potraktować jako decyzji administracyjnej. Wprawdzie rację ma skarżąca Gmina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego często wskazywało się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jednakże decyzja – jako akt administracyjny w formie procesowej – wydawana jest w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zawarowaniem drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnym i kontroli sądowej. Tak rozumiana decyzja kończąca postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności powinna być wydana w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr, 79 poz. 856). Zgodnie z tym przepisem kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Brak więc zachowania wymagań odnośnie do składu osobowego organu orzekającego powoduje, że pismu Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nie można przyznać waloru decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że skarżącej Gminie nie przysługują środki prawne w sytuacji, gdy sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia [...] stycznia 1972 r. nie została zakończona w prawem przepisanej formie. Gminie bowiem przysługuje skarga na bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy, którą może wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało prawidłowej oceny i uznało niedopuszczalność odwołania, gdyż było ono zobowiązane do podjęcia czynności weryfikujących przesłanki dopuszczalności wniosku, a w następstwie ich oceny zakończenia postępowania w formie postanowienia, gdyż od pisma z dnia [...] stycznia 2008 r. nie przysługiwał stronie środek odwoławczy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.