I SA/Wa 849/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr. 1 – sentencja wyroku Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania H. F. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2009 r. sprecyzowanym następnie pismami: z [...] lipca 2009 r., z [...] sierpnia 2009 r. oraz z [...] września 2009 r. H. F. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że dom wraz z ogrodem położony na nieruchomości obejmującej działki o nr geodezyjnym [...] i [...], znajdujące się w obrębie geodezyjnym N. (przysiółek N., dawniej M.), powiat w., nie podlegał pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 , poz. 13 ze zm.). Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2015 r., nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie o stwierdzenie, że dawne działki o nr [...] i [...], którym obecnie odpowiadają działki nr [...] i [...] oraz [...] i [...], znajdujące się w obrębie geodezyjnym N. (przysiółek N., dawniej M.), powiat w., dla których Sąd Grodzki w W. prowadzi księgę wieczystą: M. tom [...] karta [...], stanowiące byłą własność H, S,, nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu - w zakresie dawnych parcel [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał doprowadził do ustalenia, że w skład działek objętych wnioskiem wchodziły parcele [...] i [...], które nie były własnością H. S.. Stanowiły one drogi publiczne. Dlatego spadkobiercy dawnej właścicielki nie mają interesu prawnego w zakresie ustalenia prawidłowości przejęcia tych parcel na Skarb Państwa. Od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2015 r., odwołanie wniósł H. F. Skarżący stwierdził, że błędne są ustalenia organu I instancji, wskazujące że parcela nr [...] i nr [...] stanowiły drogę, ponieważ droga nie przechodziła przez nieruchomość należącą do jego rodziny. Skarżący podniósł, że organ I instancji błędnie ustalił położenie tych parcel, ponieważ znajdują się one po drugiej stronie działek objętych wnioskiem i nie mają żadnego związku z domem i ogrodem. Stwierdził, że ustalenia organu I instancji opierają się na dokumentach przedstawiających podział działek/parcel dokonany po przejęciu nieruchomości na Skarb Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Pismem z [...] września 2009 r. wnioskodawca doprecyzował przedmiot postępowania przez wskazanie, że obejmuje ono działki o nr [...] i [...]. Starostwo Powiatowe w W., pismem z [...] października 2009 r., poinformowało, że w wyniku przeprowadzonej modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków na terenie wsi N. w 2003 r. dokonano zmiany numeracji działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Działka ewidencyjna nr [...] odpowiada parceli katastralnej nr [...], działka ewidencyjna nr [...]odpowiada parceli katastralnej nr [...], [...], [...], [...], [...], działka ewidencyjna nr [...] odpowiada parceli katastralnej nr [...], [...], [...], [...], działka ewidencyjna nr [...] odpowiada parceli katastralnej nr [...], [...], [...], [...]. Minister wyjaśnił, że H. S. była właścicielką nieruchomości ziemskiej B. G. Tom [...] karta [...] o ogólnym obszarze [...] ha i nieruchomości M. Tom [...] karta [...] o ogólnym obszarze [...] ha. Łącznie nieruchomości te miały powierzchnię [...] i zostały przejęte na Skarb Państwa na podstawie dekretu. Natomiast z księgi hipotecznej Tom [...] karta [...] oraz Tom [...] karta [...], katastru gruntów matrykuły nr [...] oraz matrykuły podatkowej nr [...] i nr [...] wynika, że parcele nr [...] i nr [...] nie należały do nieruchomości będącej własnością H. S. - o łącznej powierzchni [...]. Poza tym z akt sprawy nie wynika, że H. S. była właścicielką też innej nieruchomości. Parcele nr [...] i nr [...] widnieją natomiast w katastrze gruntów matrykuły nr [...] przekazanej przy piśmie z [...] marca 2011 r. przez Starostwo Powiatowe w W. Jednak z katastru gruntów matrykuły [...] nie można odczytać podmiotu wymienionego w miejscu, gdzie umieszcza się właściciela gruntu, niemniej kształt liter i długość wyrazów wyklucza H. S. Ponadto z żadnego innego dokumentu nie wynika, że H. S. była właścicielką parceli [...] i nr [...]. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu organ wyjaśnił, że parcela [...] (na mapie oznaczona liczbą w kolorze czarnym) graniczyła z parcelą nr [...] od strony północnowschodniej i stanowiła najprawdopodobniej drogę. Natomiast parcela nr [...] (na mapie oznaczona liczbą w kolorze czarnym) znajdowała się pomiędzy parcelami [...],[...],[...] i [...]. Organ stwierdził, że nie można jednoznacznie określić jaki charakter miała parcela nr [...]. Wskazał, że charakter parcel nr [...] i nr [...]nie ma jednak znaczenia w tym postępowaniu, bowiem brak interesu prawnego wnioskodawcy do zbadania poprawności przejęcia tych parcel na Skarb Państwa uniemożliwia rozpoznanie sprawy merytorycznie. Organ podniósł, że postępowanie prowadzone na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ma za przedmiot ocenę, czy nieruchomość (lub jej część) podlegała przejęciu na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jego istotą jest zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały przesłanki przejścia prawa własności danej nieruchomości na Skarb Państwa. Z tych względów przyjmuje się, że interes prawny w sprawie ustalenia czy nieruchomość (jej część) nie podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu mają jedynie: ostatni właściciele nieruchomości sprzed przejęcia na Skarb Państwa (ich następcy prawni), Skarb Państwa działający poprzez swoje statio fisci, jednostki samorządu terytorialnego, które uzyskały własność w następstwie komunalizacji oraz te podmioty, których tytuły prawnorzeczowe do nieruchomości nie są chronione normą zawartą w art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Minister podniósł, że na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, uznać należy, że H. F. nie ma interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 kpa, umożliwiającego wszczęcie postępowania na podstawie § 5 rozporządzenia i uzyskanie rozstrzygnięcia w zakresie parcel nr [...] i nr [...], w częściach w których parcele te stanowią część dawnych działek o nr [...] i [...]. Skargę na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H F. Skarżący wskazał, że przejęcie majątku nastąpiło z rażącym naruszeniem ówcześnie obwiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że skarżący w ogóle nie odniósł się do poczynionych ustaleń, które wskazują że rodzina skarżącego nie posiadała na własność nieruchomości, w części stanowiącej dawne parcele nr [...] i [...], ani też nie podważa, że w tej części nie ma interesu do ubiegania się o zbadanie prawidłowości jej przejęcia na Skarb Państwa. Ponadto Minister wskazał, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej. Zaznaczył, że uzyskał zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji skierowanej do jednej ze stron postępowania – M. S., gdyż przesyłkę odebrała E. S. Dopiero z przekazanego przy piśmie z [...] maja 2017 r. odpisu skróconego aktu zgonu uzyskał wiedzę, że M. S. zmarł [...] lutego 2017 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że M. S., jako spadkobierca dawnej właścicielki przejętej nieruchomości, miał interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zaznaczył, że pomimo tego, że orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, to zaskarżona decyzja umarzała postępowanie w sprawie, tym samym nie kształtowała sytuacji prawnej osób wymienionych w rozdzielniku. Osoby te mają prawo w późniejszym czasie wystąpić z ponownym wnioskiem o zbadanie sprawy, z uwagi na niewystąpienie w tym przypadku przesłanek res iudicata. Tym samym rozważenia wymaga celowość uchylenia zaskarżonej decyzji w kontekście niewywoływania negatywnych skutków prawnych zaskarżonej decyzji dla stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, o następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi skierował zaskarżoną decyzję m.in. do M. S. i W. O. Jak wynika z akt sprawy M. S. i W. O. byli spadkobiercami dawnej właścicielki H. S. z d. A., która pierwszy związek małżeński zawarła z W. S. Drugi związek małżeński H. S. zawarła z Z. F. H. F. zmarła [...] marca 1999 r., a spadek po niej nabyły dzieci, tj. L. S., W. S., H. O. oraz H. F. w ¼ części każdy z nich (postanowienie SR w W. z [...] lutego 2009 r., sygn. akt [...]). Z kolei spadek, po zmarłym [...] lutego 2006 r. W. S., nabyli : żona – E. S. oraz synowie : M. S., M. S. oraz M. S. po ¼ części każda z tych osób (postanowienie SR w B. z [...] września 2006 r., sygn. akt [...]). Natomiast, spadek po zmarłej [...] października 2006 r. H. O. nabył : mąż W. O. oraz syn – P. B. po ½ części każdy z nich (postanowienie SR w G. [...] Wydział Zamiejscowy w W. z [...] marca 2013 r., sygn. akt [...]). Oznacza to, że zarówno M. S., jak i W. O. mieli przymiot strony niniejszego postępowania - w rozumieniu art. 28 kpa. Zarówno M. S., jak i W. O. zmarli przed wydaniem zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2017 r. M. S. zmarł [...] lutego 2017 r., natomiast W. O. zmarł [...] września 2015 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została skierowana do osób zmarłych. Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 kpa). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Należy podkreślić, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki NSA z 18 II 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14 lex 2114245, z 1 XII 2015 r., sygn. akt I OSK 626/14, z 14 XI 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, lex 82653). Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie. Powołany przepis nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Istotne jest, że następcy prawni zmarłej strony nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym, a decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. W niniejszej sprawie E. S. poinformowała organ o śmierci syna pismem z [...] maja 2017 r., tj. po wydaniu decyzji przez Ministra. Nie zmienia to jednak faktu, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji M. S. już nie żył, a zatem decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej. Zarówno w przypadku M. S., jak i W. O. decyzja została skierowana do osób nieżyjących, a ich następcy prawni nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj wydanej decyzji. Z przyczyn wyżej omówionych decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i dlatego Sąd stwierdził jej nieważność. W tej sytuacji Sąd nie kontrolował zaskarżonej decyzji merytorycznie. Zgodnie z art. 119 pkt. 1 P.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 P.p.s.a.