I SA/Wa 849/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] sprostowane postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie sprostowane postanowieniem organu z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku N.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...], sprostowanym swoim postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2020 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] Września 2020 r. nr [...] odmawiającej przyznania N.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W.G.. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. odmówiło N.G. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2020 r. odmawiającej przyznania N.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W.G.. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Prezydenta Miasta [...] nie była decyzją ostateczną i z tego względu postępowanie nieważnościowe nie mogło być wszczęte. Na skutek odwołania wnioskodawcy decyzja Prezydenta Miasta [...] została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...]. Kolegium wyjaśniło, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 kpa w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji w sytuacji, gdy w stosunku do tej decyzji została w sprawie wydana, w oparciu o art. 138 kpa, decyzja organu odwoławczego. Decyzja organu pierwszej instancji w takim przypadku nie ma samodzielnego bytu prawnego i w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją organu odwoławczego. Z konstrukcji art. 138 kpa wynika, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a zatem do zbadania prawidłowości i kompletności zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i do jego ponownej oceny prawnej. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego otwiera drogę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ odwołania i ewentualnego uwzględnienia wady nieważności, którą dotknięta jest decyzja I instancji. Bez wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji II instancji wnioskowi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji nie może być nadany bieg. Zatem z tego względu wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji został załatwiony przez odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. N.G. zażądał ponownego rozpatrzenia sprawy i zarzucił, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostało oparte na wadliwym zastosowaniu i interpretacji art. 61a § 1 kpa oraz że uzasadnienie postanowienia, które jest jego integralną częścią, rażąco narusza prawo, tj. art. 124 § 2 kpa. W ocenie skarżącego bezpodstawne jest oparcie rozstrzygnięcia na orzecznictwie sądów administracyjnych oraz na poglądach doktryny, które nie są źródłami prawa. Wnioskodawca za wadliwy uznał pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , według którego instytucja stwierdzenia nieważności, co do zasady, dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznej. Według skarżącego stwierdzenie nieważności tylko decyzji organu odwoławczego oznaczałaby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji mimo istnienia wad nieważności. Ponadto wskazał, że dotknięta wadami decyzja organu I instancji mogłaby być wzruszona jedynie w trybie odwoławczym, to jest uchylona bez skutku ex tunc. W konsekwencji dwie decyzje dotknięte wadami nieważności zostałoby wzruszone z różnymi skutkami. Według wnioskodawcy brak jest podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a § 1 kpa, pozwalającego na odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z powodu zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających jego wszczęcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana przez Prezydenta Miasta [...] [...] września 2020 r. Dotyczyła odmowy przyznania N.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W.G.. Zdaniem Kolegium w sprawie istotne było, że decyzja ta została zaskarżona odwołaniem złożonym przez N.G.. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] . W świetle powyższych okoliczności w sprawie o przyznanie N.G. świadczenia pielęgnacyjnego ostateczna jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. Skoro zatem decyzja wydana przez Prezydenta Miasta [...] była przedmiotem weryfikacji w toku instancji, to nie może już być przedmiotem postępowania nadzorczego na podstawie art. 156 i nast. kpa. Stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności decyzji wydanej w I instancji powoduje, że w obrocie prawnym pozostaną dwie decyzje SKO o odmiennej treści: jedna, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji i druga, stwierdzająca nieważność tej samej decyzji. Stan taki wywołuje niepewność, co do tego, która z tych decyzji jest wiążąca. Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie było możliwe wszczęcie postępowania określonego w art. 156 kpa w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana, co do tej decyzji, w oparciu o art. 138 kpa, decyzja organu odwoławczego. Decyzja organu I instancji w takim przypadku nie ma samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją organu odwoławczego. W ocenie Kolegium, jeżeli zaś po rozpatrzeniu odwołania i utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji ujawni się wada tej decyzji, którą należy zakwalifikować jako przyczynę nieważności, to wniosek o unieważnienie decyzji powinien być skierowany przeciwko decyzji organu odwoławczego, w tym wypadku przeciwko decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego otworzy drogę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ odwołania i ewentualnego uwzględnienia wady nieważności, którą dotknięta jest decyzja I organu instancji. SKO w [...] wskazało, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1260/17; wyrok NSA z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 453/15). Zdaniem organu odwoławczego przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności może być tylko decyzja ostateczna, a więc decyzja organu wyższego stopnia, jeżeli wskutek złożenia odwołania toczyło się postępowanie odwoławcze. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że w przepisach kpa brak jest podstaw prawnych do uznania, że dopuszczalne jest łączenie w ramach postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji postępowań dotyczących decyzji wydanych w obu instancjach. W ocenie Kolegium przedmiotem postępowania nieważnościowego uregulowanego w art. 156 i nast. kpa może być tylko decyzja ostateczna, jeżeli już taka zapadła w zakończonym postępowaniu odwoławczym. Wyklucza to dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być w takiej sytuacji załatwiony odmownie, tj. postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z uwagi na powyższe okoliczności wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2020 r. w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] , należało uznać za niedopuszczalne. Uzasadnia to zastosowanie art. 61a § 1 kpa według którego w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Kolegium istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu II instancji jest przeszkodą formalną do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, a więc spełniona została przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w postaci wystąpienia "innej uzasadnionej przyczyny". Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2021 r., sprostowanego ostanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., N.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu oraz postanowieniu z [...] grudnia 2020 r. zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 107 § 3, art. 124 § 2 kpa. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] grudnia 2020 r.; 2) wstrzymanie wykonania postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2021 r. i z [...] grudnia 2020 r.; 3) zwolnienie w całości od ponoszenia kosztów wpisu od skargi oraz przyznanie prawa pomocy, tj. zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Poza sporem jest to, że w niniejszej sprawie [...] listopada 2020 r. SKO w [...] otrzymało wniosek N.G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2020 r. Nie budzi też wątpliwości Sądu to, że wniosek o stwierdzenie nieważności (datowany na [...] listopada 2020 r.) został złożony po wejściu do obrotu prawnego ([...] listopada 2020 r. – data odbioru decyzji przez pełnomocnika strony) decyzji SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. kończącej administracyjny tok instancji w sprawie wywołanej wnioskiem N.G. z [...] maja 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w której to sprawie orzekał w I instancji Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 2020 r. Zatem w momencie złożenia przez N.G. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] września 2020 r. decyzja ta była ostateczna, w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, bowiem została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. i w związku z tym nie przysługiwało już od niej odwołanie. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji stał się aktualny wypracowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że zakwestionowanie we wniosku o stwierdzenie nieważności jedynie decyzji organu I instancji w istocie oznacza kwestionowanie decyzji ostatecznej utrzymującej tę decyzję w mocy, jeżeli dla obu tych decyzji właściwy jest jeden organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa. W takiej sytuacji wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji powinien być z urzędu potraktowany przez organ wyższego stopnia jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu II instancji (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1950/19; postanowienie NSA z 25 września 2015 r. sygn. akt II OW 68/15). Zdaniem Sądu dla niniejszej sprawy nie był adekwatny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 453/15. W tejże sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności aktu wydanego przez organ I instancji był niedopuszczalny, w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, z tego powodu, że został złożony, po uprzednim ostatecznym i prawomocnym rozstrzygnięciu o losach wcześniejszego wniosku tej samej osoby o stwierdzenie nieważności aktu wydanego w tej samej sprawie przez organ odwoławczy i w sytuacji, gdy wnioskodawca świadomie domagał się stwierdzenia nieważności aktu organu I instancji wiedząc, że wcześniej został negatywnie załatwiony jego odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności aktu organu II instancji. Uszło uwadze Kolegium to, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skoro zatem N.G. upatruje wad nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa w decyzji organu I instancji, to Kolegium będąc, w rozumieniu art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, organem wyższego stopnia nad Prezydentem Miasta [...] i organem właściwym także do stwierdzenia nieważności własnej decyzji, winno wszcząć i prowadzić postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2020 r. i decyzji odwoławczej SKO w [...] z [...] listopada 2020 r., a także obie te decyzje uczynić przedmiotem kontroli w kontekście wad nieważności z art. 156 § 1 kpa. Wobec tego, że Kolegium tego nie uczyniło, to przy wydaniu postanowienia z [...] grudnia 2020 r. doszło do naruszenia art. 61a § 1 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji, gdy opisanej wyżej wadliwości nie dostrzegło Kolegium orzekając jako organ odwoławczy, to również orzekając w tej roli procesowej SKO w [...] wydając zaskarżone postanowienie naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd miał na uwadze to, że po złożeniu do SKO w [...] [...] listopada 2020 r. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2020 r. N.G. złożył także (wpływ do Kolegium – [...] grudnia 2020 r.) skargę na decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2020 r., która winna być przedmiotem kontroli przez Kolegium w postępowaniu nieważnościowym. Sądowi z urzędu jest wiadome, że sprawa sądowa ze skargi na decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 98/21 i obecnie jest w toku. Trzeba mieć na uwadze to, że w przypadku uruchomienia w stosunku do tej samej decyzji równolegle trybu kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej pierwszeństwo ma tryb kontroli administracyjnej, co wynika, np. z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa". W takim przypadku, po wyeliminowaniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia, sprostowanego postanowieniem [...] kwietnia 2021 r., i poprzedzającego go postanowienia z [...] grudnia 2020 r., zawisła przed WSA w Warszawie sprawa ze skargi N.G. na decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. nie będzie przeszkodą do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia toczącej się sprawy z wniosku N.G. z [...] listopada 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2020 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ppsa orzekł, jak w sentencji.