I SA/Wa 851/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania K.D., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z [...] października 2017 r., nr [...] uchylającą decyzję Burmistrza R. z [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją Burmistrza R. z [...] października 2016 r., nr [...] przyznano K.D. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości po [...] zł miesięcznie na rzecz uprawnionych: A.C. i M.C. (organ błędnie w decyzji podaje nazwisko każdej z uprawnionych – C.) na okres od [...] października 2016 r. do [...] września 2017 r. Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie weryfikacji przyznanego świadczenia. Decyzją z [...] października 2017 r., Burmistrz R. uchylił decyzję z [...] października 2016 r. wskazując, że na skutek zawarcia [...] lipca 2017 r. przez wnioskodawczynię związku małżeńskiego uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń. Odwołanie od decyzji wniosła K.D. podnosząc, że organ dokonał błędnych ustaleń w przedmiocie określenia jej prawa do świadczenia. Wniosła o uchylenie decyzji i wypłatę świadczenia za miesiąc sierpień i wrzesień 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyjaśniło, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznawane są na podstawie przepisów ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm.). Wskazało, że ustawowe przesłanki, warunkujące możliwość skutecznego ubiegania się przez uprawnionego o świadczenie z funduszu alimentacyjnego, wymienione zostały w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Dokonując ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że świadczenie alimentacyjne z funduszu alimentacyjnego na rzecz małoletnich A.C. i M.C. nie przysługuje, z uwagi na brak łącznego spełnienia warunków określonych w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy. Organ ustalił, że dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia alimentacyjnego wynoszące 725 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. art. 2 pkt 5 i 5a oraz pkt 17 lit. c i art. 9 ust. 3 i ust. 4a ustawy stanowiące, iż przez dochód rodziny rozumieć należy dochód rodziny, o którym stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przez dochód członka rodziny rozumieć należy przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Organ przytoczył treść art. 9 ust. 3 -4b ustawy dotyczący utraty i uzyskania dochodu. Podał, że ustalony według zasad wskazanych w tym przepisie dochód czteroosobowej rodziny skarżącej, w przeliczeniu na członka rodziny w 2015 r., wyniósł [...] zł. Wyjaśnił w jaki sposób obliczony został powyższy dochód. Podał, że przeciętny miesięczny dochód skarżącej w 2015 r. wyniósł [...] zł ([...] zł dochód skarżącej z umowy o pracę osiągnięty w 2015 r. podzielony przez 12 miesięcy daje kwotę [...] zł) plus łączny dochód uzyskany przez jej męża w wysokości [...] zł, w tym za luty 2017 r. w wysokości [...] zł (zatrudnienie od stycznia 2017 r.) oraz za maj 2017 r. w wysokości [...] zł (dodatkowe zatrudnienie od miesiąca kwietnia 2017 r.), co w sumie daje kwotę [...] zł. Kwota ta została podzielona przez 4 osoby w rodzinie, co dało kwotę [...] zł, która przewyższa ustawowe kryterium dla udzielenia tej formy pomocy. Kolegium dodało, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna pojęcia "odpis" w odniesieniu do wytworzonych w toku postępowania orzeczeń, w tym decyzji administracyjnych. Z tego względu, organ I instancji nie powinien posługiwać się pojęciem nieznanym przepisom postępowania administracyjnego i umieszczać adnotacji "odpis" na doręczanych stronom rozstrzygnięciach. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2018 r. wniosła [...][...]. Skarżąca podniosła, że organ nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w odwołaniu od decyzji Burmistrza [...] wskazała na szereg błędów tego organu, do których organ odwoławczy nie odniósł się, poza kwestią adnotacji "odpis" na doręczanych stronom rozstrzygnięciach. Podniosła, że brak było podstaw do wydania decyzji uchylającej przyznane jej świadczenia. Wskazała na konstytutywny charakter decyzji o przyznaniu świadczeń. Zarzuciła, że organ odwoławczy błędnie wskazał nazwisko jej męża. Podkreśliła, że w decyzjach obu instancji są rozbieżności w ustaleniach wysokości dochodu na członka rodziny. W decyzji organu I instancji podany jest dochód [...] zł, a w decyzji organu odwoławczego dochód w wysokości [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna, aczkolwiek głównie z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem oceny jest legalność decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu skarżącej świadczenia alimentacyjnego na dzieci za okres od [...] października 2016 r. do [...] września 2017 r. Podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 24 ust. 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zgodnie z jego brzmieniem organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, osoba nienależnie pobrała świadczenia lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W niniejszej sprawie podstawą uchylenia decyzji z [...] października 2016 r. była zmiana sytuacji dochodowej rodziny skarżącej w związku z zawarciem przez nią związku małżeńskiego. Wskazać trzeba, że przepis art. 24 ust. 1 ustawy jest normą szczególną w stosunku do art. 163 kpa i - jako przepis wyjątkowy nie powinien być wykładany rozszerzająco. Wyjątkowość i szczególny charakter tego przepisu spowodowały, że w orzecznictwie sądowym wypracowano jednolity sposób jego rozumienia, uwzględniający zasady i specyfikę przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego ma charakter konstytutywny i tworzy nowy stan prawny, bowiem na jej podstawie strona nabywa prawo do przedmiotowego świadczenia. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy jest natomiast zmiana, w sytuacji zaistnienia określonych w nim warunków, stanu prawnego ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, a w konsekwencji pozbawienie strony nabytego uprzednio prawa do świadczenia. Zatem rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy może dotyczyć jedynie takiego aktu administracyjnego, który w dacie rozstrzygania, w oparciu o art. 24 ust. 1 ustawy, nadal reguluje sytuację strony pobierającej świadczenie oraz może dotyczyć tylko praw do takich świadczeń, których strona do tej pory nie otrzymała, gdyż nie nadszedł jeszcze czas ich wypłaty. Podnieść należy, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie ma na celu eliminacji skutków prawnych uprzedniego rozstrzygnięcia przyznającego świadczenie, ale ma wywołać zmianę stanu prawnego ukształtowanego tym rozstrzygnięciem, a zatem może działać tylko na przyszłość. Oznacza to, że decyzja, jako akt konstytutywny, swoim zakresem mogła obejmować świadczenia po jej wydaniu, a więc z chwilą wprowadzenia do obrotu prawnego. Nie może natomiast sięgnąć swoim zakresem do świadczenia pobranego przed datą wydania decyzji. Rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy nie może wstecznie odebrać uprawnień do świadczeń już wypłaconych. Inny jest bowiem cel i ratio legis tego przepisu. Ma on kształtować stan prawny na przyszłość, a nie zmieniać stan już zaistniały. Gdyby przyjąć odmiennie i nadać decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy moc wsteczną, to mogłoby to nastąpić wyłącznie poprzez dokonanie jego wykładni rozszerzającej, a to należy uznać za niedopuszczalne, bowiem nie wynika to z jego treści (vide wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1662/11, I OSK 1663/11, I OSK 1661/11 oraz wyroki WSA w Gliwicach: z 10 kwietnia 2012 r., IV SA/GL 753/11, wyrok WSA w Białymstoku z 24 października 2013 r., sygn. akt IISA/Bk 401/13, w którym Sąd stwierdził, że cyt." Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. nie może wstecznie odbierać uprawnień do świadczeń już wypłaconych" - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że organy obydwu instancji w sposób niedopuszczalny i nieznajdujący oparcia w treści art. 24 ust. 1 ustawy, a także sprzeczny z wyjątkowym charakterem tego przepisu, zastosowały go do sytuacji skarżącej. Skoro bowiem decyzją z [...] października 2016 r. organ przyznał świadczenie alimentacyjne na okres od [...] października 2016 r. do [...] września 2017 r., to rozstrzygnięcie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy można byłoby wydać, po ustaleniu przesłanek w tym przepisie wskazanych, tylko i wyłącznie wobec świadczeń jeszcze niewypłaconych. Natomiast rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy w odniesieniu do okresu świadczeniowego, który przed jego wydaniem już upłynął, a świadczenia zostały wypłacone należy uznać za naruszające ten przepis i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Ubocznie należy wskazać, że organy powołując się na zmianę sytuacji finansowej i rodzinnej, związanej z zawarciem przez skarżącą związku małżeńskiego, pominęły fakt, że zawarła ona związek [...] lipca 2017 r. Wobec tego dopiero od tej daty możliwa by była zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie (oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek, o których była mowa powyżej), a nie za okres przed zawarciem związku małżeńskiego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wykładnię przepisu art. 24 ust. 1 ustawy przedstawioną przez Sąd.