I SA/Wa 852/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie : Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi T. L. na postanowienie Ministra Transportu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. odrzuca skargę w części objętej jej pkt 3, 4, 5 i 6 dotyczącym wykupu całej nieruchomości, odszkodowania w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych za każdy rok od 2001 r., odszkodowania za pozbawienie wody w wysokości [...] ([...]) złotych za każdy dzień poczynając od 26 sierpnia 2005 r., zadośćuczynienia za utratę dóbr osobistych i zdrowia matki skarżącego w wysokości [...] ([...] tysięcy) złotych; 4. zasądza od Ministra Transportu na rzecz T. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na skutek wniosku Dyrektora [...] Oddział w K. z dnia 22 listopada 2004 roku numer [...] wobec T. L. prowadzone było postępowanie egzekucyjne w zakresie obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającym z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 roku numer [...] zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej oznaczonej jako działka numer [...] i działka numer [...] objęte księgą wieczystą numer [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Ż. Wydział Ksiąg Wieczystych stanowiących własność E. L. w ½ części i T. L. w ½ części . Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 roku znak [...] Wojewoda [...] nałożył na T. L. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości opisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ż. w kwocie [...] złotych oraz opłatę za dokonanie czynności egzekucyjnych wzywając do wniesienia tych należności oraz do wykonania określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku obowiązku zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W dniu [...] maja 2006 roku Wojewoda [...] na podstawie art. 59 § 1 pkt 7, 60 § 1 w związku z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz.1954) wydał postanowienie [...] umarzające postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec E. L., mające na celu wykonanie obowiązku zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości opisanej w księdze wieczystej numer [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ż. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia w wyniku ponownej analizy materiału dowodowego oraz wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych organ egzekucyjny stwierdził, że zgodnie z treścią art. 5 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tejże ustawy, w tym między innymi obowiązków o charakterze niepieniężnym, jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej właściwy do orzekania organ I instancji. Tym samym, skoro Wojewoda wydał decyzję - jako organ I instancji - na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jest on w świetle powyższych przepisów organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. W związku z tym Wojewodzie przysługuje status wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego inicjującego wszczęcie egzekucji administracyjnej zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku określonego w swojej decyzji jest Wojewoda [...] a nie [...] Oddział w K. Egzekucja administracyjna bez właściwego tytułu wykonawczego - to jest wystawionego przez podmiot do tego uprawniony - jest niedopuszczalna zgodnie z art. 26 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznając niedopuszczalność egzekucji administracyjnej Wojewoda [...] w oparciu o przepis art. 59 §1 pkt7 umorzył postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie podniósł, iż umorzenie postępowania egzekucyjnego z powyższej przyczyny powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Pismem z dnia 27 maja 2006 roku zatytułowanym "odwołanie-skarga" skarżący złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 roku, do Ministra Finansów, za pośrednictwem Wojewody [...] zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu . W związku z zaistnieniem sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Finansów, Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji a Ministrem Transportu w odniesieniu do przedmiotowego zażalenia koniecznym stało się rozstrzygnięcie tego sporu przez Prezesa Rady Ministrów, który wskazał, że organem właściwym do merytorycznego rozpoznania niniejszego zażalenia jest Minister Transportu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 roku o numerze [...] Minister Transportu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia z dnia 27 maja 2006 roku na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 roku, znak [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia umorzył postępowanie zażaleniowe. Jak wynika z motywów w/w postanowienia Ministra postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 roku stało się ostateczne, a zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia ...] lutego 2006 roku stało się bezprzedmiotowe. Tym samym również za bezprzedmiotowe należy uznać prowadzone przez Ministra Transportu postępowanie zażaleniowe. Skargę na powyższe postanowienie, doręczone skarżącemu w dniu 13 lutego 2007 roku, złożył w dniu 12 marca 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. L. wnosząc o : 1. anulowanie decyzji Wojewody i Ministra jako niezgodnej z zapisami ustawy zasadniczej, 2. uszanowanie prawa własności przez stosowne urzędy zgodnie z art. 64 pkt 1,2,3 Konstytucji RP, 3. wykupu całej nieruchomości zgodnie z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, 4. odszkodowania za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej w wysokości [...] złotych za każdy rok bezprawia od 2001 roku, zgodnie z art. 77 "każdy ma prawo do wynagrodzenia za szkody jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej ‘’, 5. odszkodowanie za pozbawienie skarżącego podstawowego środka do życia jakim jest woda w wysokości [...] złotych za każdy dzień od 26 sierpnia 2005 roku, 6. zadośćuczynienia za utratę dóbr osobistych i zdrowia matki skarżącego spowodowanych niezgodnym z prawem działaniem organów władzy publicznej w wysokości [...] złotych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 , poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem sprawy sądowo administracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. W związku z tym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja bądź postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Ministra Transportu z dnia [...] lutego 2007 roku umarzające postępowanie zażaleniowe na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 roku. Jak wynika z poświadczonej - przez Dyrektora Oddziału [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Finansów i Budżetu - kserokopii przesyłki listowej poleconej oznaczonej znakiem [...], adresowanej do skarżącego, w dniu 6 marca 2006 roku miało miejsce powtórne jej awizowanie. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niź 14 dni, od daty pierwszego zawiadomienia - art. 44 § 3 kpa. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14 - to dniowego okresu przechowywania pisma przez pocztę w swojej placówce, a pismo pozostawia się w aktach sprawy - § 4 cytowanego wyżej przepisu. Doręczenie skarżącemu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 roku nastąpiło więc w dniu 14 marca 2006 roku. Od tej daty liczyć należy siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie, za pośrednictwem Wojewody [...]. Skarżący złożył zażalenie w dniu 29 maja 2006 roku - data stempla na kopercie dołączonej do skargi - a więc z uchybieniem siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia. Zważywszy, że w aktach sprawy nie ma zażalenia ani strony ani innego podmiotu, które byłoby złożone w terminie określonym w art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, należy uznać, że po upływie tego terminu postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 roku stało się ostateczne - art. 18 w/w ustawy w związku z art. 144 i art. 16 § 1 kpa. W świetle takiego ustalenia postępowanie wstępne organu odwoławczego związane z wniesieniem pisma skarżącego z dnia 29 maja 2006 roku zatytułowanego "odwołanie skarga" winno zakończyć się wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie Wojewody [...] po bezskutecznym upływie terminu z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego bez zastosowania procedur określonych w art. 58 kpa. Takich procedur Minister Transportu nie zastosował, co oznacza, że w dniu 2 lutego 2007 roku nie był organem upoważnionym do rozpoznania zażalenia. Wynika to z faktu, że tylko zażalenie wniesione przez uprawniony podmiot (stronę, osobę działającą na prawach strony - art. 127 § 1 kpa) i z zachowaniem terminu określonego w w/w artykule wywołuje skutek w postaci dewolucji uprawnień do rozpoznania sprawy na organ wyższego stopnia. Jeżeli więc organ kompetencyjnie właściwy do działania jako organ drugiej instancji prowadzi postępowanie zażaleniowe w wyniku zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, bez przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, dopuszcza się rażącego naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. orzekając w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym nawet wówczas, gdy orzeka o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Marginesowo podnieść należy, iż w aktach sprawy niniejszej brak jest postanowienia o którym mowa w uzasadnieniu postanowienia Ministra Transportu z dnia [...] lutego 2007 roku, to jest postanowienia z dnia [...] maja 2006 roku znak [...] umarzającego wobec skarżącego prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na wystawienie tytułu wykonawczego przez niewłaściwy organ. Postanowienie z dnia [...] maja 2006 roku Wojewody [...] o podanym wyżej numerze znajdujące się w aktach sprawy przedstawionych wraz z zażaleniem Sądowi Wojewódzkiemu Sądowi dotyczy wyłącznie E. L. a nie skarżącego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie jak w pkt 2 wydano w oparciu o przepis art. 152 p. p. s. a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200 oraz art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się kwota 100 złotych tytułem wpisu i zwrot wydatków - kosztów przejazdu skarżącego ze swojego miejsca zamieszkania do siedziby sądu i z powrotem w wysokości 100 złotych (notatka urzędowa z dnia 26 września 2007 roku - k. 49 akt) łącznie kwota 200 złotych - pkt 4 wyroku. Przystępując do rozpoznania skargi w pozostałym zakresie to jest objętym punktami 3 - 6, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że żądania T. L. zawarte w skardze a dotyczące wykupu całej nieruchomości, odszkodowania za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej, odszkodowania za pozbawienie skarżącego wody, zadośćuczynienia za utratę dóbr osobistych i zdrowia matki skarżącego wykraczają poza zakres kognicji sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, których numerus clausus zawiera wymieniony przepis. To z kolei oznacza, że wniesienie skargi do sądu w sprawie niniejszej jest niedopuszczalne. Jak wynika z dyspozycji przepisu art.168 b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej zobowiązany może dochodzić odszkodowania według przepisów Kodeksu cywilnego. Także roszczenia dotyczące ochrony dóbr osobistych unormowane są w Kodeksie cywilnym - art. 23,24 i 448 kc. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Z tych też względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 3 wyroku.