I SA/Wa 853/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. prawa własności w/w nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż objęta jego decyzją działka nr [...] pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Powszechnej [...] – [...], który legitymował się decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] maja 1970 r. nr [...] zobowiązującą bank do uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania przedmiotowego gruntu. Następnie decyzją z dnia [...] maja 1992 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez ten bank prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu oraz prawa własności naniesień znajdujących się na jego powierzchni. Organ I instancji uznał, iż jest związany powyższą decyzją uwłaszczeniową. Ponadto uznał, iż istnienie prawa zarządu dla okresu sprzed dnia 27 maja 1990 r. należy oceniać w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), a decyzja z dnia [...] maja 1970 r. świadczy, iż sporna działka pozostawała przed 27 maja 1990 r. w zarządzie Banku [...], [...] i w konsekwencji nie podlega komunalizacji. Od decyzji Wojewody [...] odwołała się Gmina W. podnosząc, iż przedmiotowa działka znajdowała się w faktycznym władaniu banku, a decyzje o ustaleniu tylko opłat za użytkowanie gruntów państwowych, na które nie uzyskano w wymaganym wówczas trybie prawa zarządu, nie podlegały wyłączeniu z komunalizacji. Rozpatrując odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, iż rozstrzygnięcie zawarte w weryfikowanej decyzji Wojewody [...] podlega utrzymaniu w mocy, jednakże z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu. Organ odwoławczy wskazał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. komunalizacyjny zaś skutek tego przepisu zobowiązuje do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia przez gminę tylko wtedy, gdy zostały łącznie spełnione następujące warunki: - uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, - mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć w rozumieniu tego przepisu do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych oraz - nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Odmowa natomiast komunalizacji wymaga wykazania przesłanki lub przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji. Organ II instancji ustalił, iż działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. istniała, stanowiła własność Skarbu Państwa i była we władaniu Powszechnej [...] w W. Kwestią sporną jest czy, a jeżeli tak, to do jakiego podmiotu działka nr [...] wówczas należała w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ odwoławczy podniósł, iż w dniu 27 maja 1990 r. mieniem należącym wówczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wtedy pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych. Zarówno zaś wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed 27 maja 1990 r. przede wszystkim, ale nie wyłącznie w trybie określonym w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd. Mogło również nastąpić na podstawie aktów prawnych innych organów administracji uprawnionych do przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Status prawny Powszechnej [...] - banku państwowego określały przed dniem 27 maja 1990 r. przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe (Dz. U. Nr 4, poz. 21).Stosownie zaś do treści art. 2 tej ustawy, banki państwowe są samodzielnymi i samofinansującymi się jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną, działającymi na podstawie ustaw i statutów. Bank państwowy utworzony był w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, w którym określa się takie wydzielone z majątku Skarbu Państwa składniki, które stają się majątkiem banku (art. 58 prawa bankowego). Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 września 1987 r. – w sprawie wydzielenia powszechnych kas oszczędności z Narodowego Banku Polskiego i utworzenia Powszechnej Kasy Oszczędności – banku państwowego (Dz. U. nr 29, poz. 159 ze zm.) przekazano Powszechnej [...] – bankowi państwowemu m.in. składniki majątkowe terenowych oddziałów [...], w tym i siedzibę oddziału tego banku w W. W ocenie organu II instancji w opisanym stanie prawnym, należy uznać, iż sporne mienie w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowało się w zarządzie Powszechnej [...] – banku państwowego, a więc nie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i tym samym nie mogło podlegać komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała się na dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1997 r. I SA 1132/96 i z dnia 8 listopada 1995 r. I SA 800/95, w których Sąd podkreślił, iż bank państwowy nie jest jednostką organizacyjną, która odpowiadałaby przesłankom art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy komunalizacyjnej, a zatem mienie należące do tej jednostki w dniu 27 maja 1990 r. nie podlega komunalizacji z mocy prawa. W ocenie organu odwoławczego wskazana przez organ I instancji decyzja o ustanowieniu lub obliczeniu tylko opłat za zarząd bądź użytkowanie gruntu, nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dla komunalizacji mienia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nie mogą mieć również zastosowania wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania z dniem 5 grudnia 1990 r. osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), ani sam fakt uwłaszczenia spornym mieniem jakiejkolwiek osoby prawnej, gdyż kwestia komunalizacji mienia stanowi w świetle art. 97 § 1 kpa zagadnienie wstępne dla postępowania uwłaszczeniowego, a nie odwrotnie. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przywołała uzasadnienie postanowienia siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r., OSA 6/01, ONSA 2002 nr 3,poz. 94). Wobec powyższego organ II instancji przyjął, iż skoro przedmiotowa nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, nie powinna stwierdzić nabycia jej własności przez Gminę Miejską W. w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina W. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w toku prowadzonego postępowania komunalizacyjnego nie zostało dowodowo wykazane, aby Powszechna [...] - bank państwowy legitymował się przewidzianymi prawem dokumentami właściwego organu orzekającego o przyznaniu prawa do konkretnego mienia państwowego lub czy takie prawo zostało skutecznie ustanowione wcześniej i przysługiwało jego poprzednikom. W ocenie skarżącej decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] maja 1970 r. zobowiązująca bank do uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania przedmiotowego gruntu nie stanowi dowodu na istnienie prawa zarządu. W związku z powyższym zdaniem skarżącej sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa znajdujące się we władaniu, bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej, Powszechnej [...] - bank państwowy, a więc jako nieruchomość nierozdysponowana w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) znajdowała się w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i stała się z mocy prawa mieniem Gminy W. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską W. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...]. Odmawiając komunalizacji organy obu instancji przyjęły, iż oznaczona w ewidencji gruntów działka nr [...] o pow. [...] m2 położona w W. pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie Powszechnej [...] – banku państwowego i tym samym nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie mogła zatem z mocy prawa stać się własnością Gminy Miejskiej W. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Oceniając legalność zaskarżonych decyzji i prawidłowość prowadzenia postępowania Sąd stwierdził, iż organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to bowiem niepełnym ustaleniem stanu faktycznego oraz miało wpływ na ocenę przesłanek komunalizacji. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z dniem wejścia w życie ustawy, stało się mieniem właściwych gmin. Dalsze przepisy ustawy tj. art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wymieniają przypadki, kiedy składniki mienia ogólnonarodowego nie stają się mieniem komunalnym. Z treści omawianych przepisów, a zwłaszcza, gdy uwzględnić zakres przedmiotowo- podmiotowy przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy (tj. mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego), wynika, że wyłączeniu spod komunalizacji – podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej. Z ustaleń postępowania komunalizacyjnego nie wynika, że na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej działka nr [...] pozostawała w zarządzie Powszechnej [...] – banku państwowego, wydzielonego z Narodowego Banku Polskiego. Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy nie jest kompletny, a jego ocena, dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody budzi wątpliwości. W myśl art. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 22), obowiązującej na dzień komunalizacji, Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa, działającym na obszarze Polski. Przepis ust. 2 powołanej ustawy stanowi, iż NBP jest bankiem emisyjnym państwa oraz centralną instytucją kredytową, rozliczeniową i centralną instytucją dewizową. NBP jako bank centralny wykonuje swoje zadania przez centralę, oddziały okręgowe i inne jednostki organizacyjne (art. 63 ust. 1 ustawy). Bank Powszechna [...] – Bank Państwowy utworzony został rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 września 1987 r. w sprawie wydzielenia powszechnych kas oszczędności z Narodowego Banku Polskiego i utworzenie Powszechnej Kasy Oszczędności - banku państwowego (Dz. U. Nr 29, poz. 159) wydanym na podstawie obowiązującego wówczas art. 63 prawa bankowego z dnia 26 lutego 1982 r. (Dz. U. Nr 7, poz. 56 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. – Prawo bankowe (Dz. U. Nr 4, poz. 21), obowiązującej w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, banki są samodzielnymi i samofinansującymi się jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną, działającymi na podstawie ustawy oraz statutów. Bank państwowy tworzony jest w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, w którym określa się także wydzielone z majątku Skarbu Państwa środki, które stają się majątkiem banku (art. 58 prawa bankowego) § 11 powołanego wyżej rozporządzenia o utworzeniu powszechnej Kasy Oszczędności – banku państwowego stanowi, że "Wydziela się z NBP i przekazuje PKO składniki majątku ujęte w bilansach powszechnych kas oszczędności (ust. 1). Prezes NBP ustali zasady podziału innych składników majątku NBP przejmowanych przez PKO (ust. 2). Przekazanie przez NBP majątku o którym mowa w ust. 1 i 2 następuje nieodpłatnie (ust. 3). Prezes NBP powoła komisję do przeprowadzenia inwentaryzacji majątku NBP przekazywanego PKO oraz w celu dokonania szczegółowego podziału składników tego majątku, jak również zobowiązań i wierzytelności NBP między NBP i PKO.(ust.4)". Z § 15 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że wydzielenie z NBP i przekazanie składników majątku nastąpi według stanu na dzień 31 grudnia 1987 r. w oparciu o bilans roczny za rok 1987, który sporządzi NBP. Z powyższych zapisów wynika, że przekazanie składników majątkowych Powszechnej [...] – bankowi państwowemu nie następowało automatycznie z mocy rozporządzenia, jak twierdzi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a wymagało podjęcia dodatkowych czynności opisanych w powołanych wyżej paragrafach rozporządzenia. W materiale dokumentacyjnym, zgromadzonym w niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że przedmiotowa działka stanowiła składnik majątkowy NBP i została przekazana w trybie określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 września 1987 r. Powszechnej Kasie Oszczędności – bankowi państwowemu – oddziałowi w W. W związku z powyższym nie można w sposób nie budzący wątpliwości, jak to uczyniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w zaskarżonej decyzji stwierdzić, iż sporne mienie znajdowało się w zarządzie Powszechnej [...] – banku państwowego, więc nie mogło podlegać komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie w sposób wyczerpujący, poprzestając na powołaniu przepisów prawa bankowego i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 września 1987 r., co w ocenie Sądu nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, iż działka nr [...] nie podlega komunalizacji. Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą organ I instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w sposób rzetelny i wszechstronny, zgromadzi wszelkie niezbędne dokumenty i wówczas na podstawie kompletnego materiału dowodowego podejmie rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. .