I SA/Wa 854/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości położonej w P., oznaczonej ewidencyjnie nr działki [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podało, iż J. K. wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. wystąpił o wydzielenie z działki nr [...] działki o wymiarach [...] m. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. odmówił zaopiniowania projektu podziału działki nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta i Gminy P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] negatywnie zaopiniował przedłożony przez J. K. projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2005 r. Plan wyznacza bowiem w części projektowanej działki drogę oznaczoną symbolem [..] i ustala obowiązującą linię zabudowy szerokości [...] od tej drogi oraz [...] od istniejącej drogi gminnej oznaczonej w planie symbolem [...], co uniemożliwia zabudowę zgodnie z wnioskiem właściciela. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. K. Rozpatrując zażalenie organ II instancji zaznaczył, iż sposób i tryb podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Zdaniem Kolegium wstępny projekt podziału nieruchomości, który jest przedmiotem negatywnej opinii organu I instancji nie spełnia wymogów dotyczących wstępnego projektu podziału nieruchomości określonych w § 3 wyżej wymienionego rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przystępując do rozpoznania wniosku J. K. powinien wezwać go w trybie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 kpa do usunięcia jego braków formalnych. Organ II instancji podkreślił, iż mapa ze wstępnym projektem podziału, w przypadku podejmowania postanowienia w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, staje się częścią składową tego postanowienia (załącznikiem) i podlega takim samym rygorom proceduralnym jak postanowienie tj. wymaga odpowiedniego opisania i opatrzenia podpisami osób upoważnionych. Kolegium podało, iż w przedmiotowej sprawie wstępny projekt podziału nieruchomości ze względu na miejsce jej położenia podlega opiniowaniu w oparciu o ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2005 r. opublikowaną w [..], ze zm. wynikającymi z [...]. Kolegium wskazało, iż zgodnie z ustaleniami planu miejscowego dla terenu na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość minimalna powierzchnia działki przeznaczonej dla terenów mieszkaniowych i usługowych wynosi [...] i istnieje obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej zgodnie z ustaleniami planu lub przepisami odrębnymi. Dodatkowym warunkiem jest zachowanie ustalonej linii zabudowy, która na rysunku planu dla działek położonych przy drodze o symbolu [...] ustalona została na [...], natomiast od strony drogi o symbolu [...] na [...]. Organ II instancji wskazał, iż pod kątem tych właśnie warunków oraz przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego organ I instancji powinien ocenić wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości i ustalić czy będzie realizował postanowienia art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium podniosło również, iż organ I instancji całkowicie pominął regulację wynikającą z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nakłada na właściciela nieruchomości, na którego wniosek odbywa się podział, obowiązek wydzielenia działki, która ma być przeznaczona pod drogę publiczną. Na przedmiotowej nieruchomości bowiem plan ustala przebieg drogi publicznej o symbolu [...]. W ocenie Kolegium przedmiotowa sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K. podnosząc, iż w planie zagospodarowania przestrzennego nie dopatrzono się usytuowania drogi [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdyż w jego ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno rozstrzygnąć jego sprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwość zagospodarowania wydzielonych działek. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 tej ustawy), na podstawie wstępnego projektu podziału nieruchomości sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Postępowanie opiniodawcze, o którym mowa wyżej sprowadza się do porównania wstępnego projektu podziału nieruchomości z częścią tekstową i graficzną planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie oceny, czy projekt ten odpowiada przeznaczeniu nieruchomości określonemu w planie i czy wydzielone w wyniku podziału działki gruntu po zakończeniu postępowania podziałowego będą nadawały się do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. O zgodności podziału z planem miejscowym będzie można mówić tylko wtedy, gdy wstępny projekt nie naruszy zapisów planu. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy P. oparł swoje rozstrzygnięcie na wstępnym projekcie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...], sporządzonym niezgodnie z właściwą dla tego dokumentu formą, o której mowa w § 3 pkt 4-6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku. Znajdujący się w aktach wstępny projekt podziału nie zawiera bowiem przedstawionych w kolorze [...] oznaczeń identyfikujących granice i powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu oraz przedstawionej w formie graficznej w kolorze [...] lub w formie opisowej propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanej do wydzielenia działki gruntu do drogi publicznej. Dokument ten pozbawiony jest także mocy dowodowej właściwej dokumentom urzędowym (art. 76 § 1 kpa) i z tej przyczyny nie mógł stanowić dowodu w postępowaniu opiniodawczym. Trzeba zauważyć, że brak kolorowych naniesień na kopii mapy zasadniczej obejmującej wstępny projekt podziału ma istotne znaczenie dla sprawy. Wadliwość ta niesie nie tylko negatywne skutki procesowe dla tego dokumentu jako dowodu w sprawie, lecz również stawia pod znakiem zapytania dokonaną przez organ I instancji merytoryczną ocenę zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego. Nieoznaczenie w kolorze granic i powierzchni projektowanych działek uniemożliwia bowiem precyzyjne określenie linii rozgraniczających nowowydzielonej działki na mapie zasadniczej. Zasadnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego postanowienia) organ odwoławczy wydaje decyzję (postanowienie), w której może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podejmując w niniejszej sprawę rozstrzygnięcie kasacyjne nie naruszyło art. 138 § 2 kpa. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji (postanowienia) kasacyjnej może być rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przeprowadzonego przez organ I instancji. Co prawda zgodnie z art. 136 kpa braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu, mogą być usunięte i uzupełnione przez organ II instancji poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednakże w rozpoznawanej sprawie art. 136 kpa nie może znaleźć zastosowania. Braki bowiem w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji są tego rodzaju, że nie mogą być uzupełnione przez organ II instancji. Brak jest bowiem podstawowego, fundamentalnego dowodu, jakim jest wstępny projekt podziału nieruchomości sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., co uniemożliwia ocenę zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Sąd podziela stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławczego, że organ I instancji po złożeniu przez J.K. wniosku o podział nieruchomości winien zgodnie z treścią art. 64 § 2 kpa wezwać go do usunięcia jego braków poprzez złożenie wstępnego projektu podziału sporządzonego zgodnie z wymogami prawa. W tej sytuacji zasadnie organ II instancji podjął postanowienie kasacyjne, gdyż nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe przez organ I instancji uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny rozstrzygnięcia tego organu. Dodatkowo należy zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu nie jest i nie może być prawidłowość uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.