I SA/Wa 856/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Miasta I. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz Miasta I. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta I. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. znak [...] w przedmiocie uwłaszczenia PP Uzdrowisko [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...] – utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podniósł, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Uzdrowisko [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w I., oznaczonego jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Prezydent Miasta I. wnioskiem z dnia [...] lutego 2004 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] i [...] podnosząc, że wymienione działki stanowią drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie do kategorii dróg publicznych nastąpiło jeszcze przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej. W związku z tym decyzja Wojewody [...] była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania podając, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałby jakiekolwiek prawa rzeczowe do przedmiotowego gruntu w dniu [...] grudnia 1990 r. Wskazano również, że art. 2a ustawy z dnia 27 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.), wszedł w życie dopiero w dniu 1 stycznia 1999 r. i nie ma mocy wstecznej. Tym samym zdaniem organu Prezydent Miasta I. nie był legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji uwłaszczeniowej. Prezydent Miasta I. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Badając ponownie dokumentację Minister Infrastruktury doszedł do wniosku, że należy podtrzymać stanowisko wyrażone przez niego w decyzji z [...] maja 2004 r. W szczególności Minister podkreślił, że przedmiotem postępowania jest badanie decyzji w odniesieniu do stanu prawnego na dzień [...] grudnia 1990 roku, a w tym dniu Gmina I. nie dysponowała żadnym prawem do nieruchomości. Natomiast sam fakt posiadania nieruchomości nie kreuje wobec gminy prawa rzeczowego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że przedmiotowe nieruchomości były własnością Skarbu Państwa (Kw [...] i Kw [...]) i istniało prawo zarządu na rzecz uwłaszczonego przedsiębiorstwa. Faktu tego nie zmienia dołączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1987 r., która zalicza ulicę [...] do dróg gminnych. Uchwała ta nie przenosi prawa własności nieruchomości. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta I. Skarżący podniósł w skardze, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozbawia się skarżącego praw podmiotowych, a ponadto uniemożliwił wykonanie zadań publicznych. Zdaniem skarżącego wbrew stanowisku Ministra okoliczność, że działki posiadały status drogi gminnej w dniu [...] grudnia 1990 r. nie pozostaje bez znaczenia. Droga jest częścią składową nieruchomości, a nieruchomość zajęta pod drogę gminną powinna stanowić własność gminy. Dodatkowo wskazano na skutek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody [...] jest nieprawidłowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985 r., nr 10, poz. 143). Błędne jest tym samym stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej może wystąpić tylko osoba, której przysługuje do nieruchomości objętej uwłaszczeniem prawo rzeczowe. Przede wszystkim należy wskazać, że dla tej oceny konieczne jest uwzględnienie przepisów powołanej ustawy o drogach publicznych, w świetle, których droga gminna stanowi nieruchomość wyłączoną z obrotu prawnego (res extra commercium) i podlega pod szczególny reżim prawny. Zgodnie ze stanem prawnym na dzień 5 grudnia 1990 r. tj. z ówczesną treścią art. 22 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) w związku z art. 1 pkt 28 lit. f ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). właściwości organów gminy, jako zadanie własne, należało m.in.: a) zarządzanie siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich; b) budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg gminnych. W tej dacie Zarząd Miasta I. na mocy uchwały Wojewódzkie Rady Narodowej w B. z dnia [...]września 1987 r. w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako zarządca drogi był zobowiązany z mocy prawa do wykonywania publicznego władztwa (zarządca drogi) na częścią nieruchomości zajętą pod drogę publiczną (tj. działki nr [...] oraz nr [...]). W związku, z tym zdaniem Sądu, skarżący posiada w przedmiotowej sprawie interes prawny do występowania z żądaniem stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody [...], ponieważ decyzja uwłaszczeniowa uniemożliwiła mu wykonywanie władztwa nad tą drogą, do którego skarżący był zobowiązany ustawowo od dnia 27 maja 1990 r. W tych warunkach uznać należało, że zaskarżone decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1994 r. wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 157 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li. c oraz na podstawie art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.