I SA/Wa 856/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Starosty [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę R. własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej – R., obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] - uchyliła zaskarżoną decyzję w całości oraz stwierdziła nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę R., własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej – R., obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę R., z mocy prawa, własności nieruchomości szczegółowo opisanej w zaskarżonej decyzji, twierdząc w uzasadnieniu, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Odwołanie od decyzji Wojewody złożył Starosta P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nabycia własności przedmiotowego mienia przez Gminę R., ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że stanowisko organu pierwszej instancji zawarte w piśmie z dnia 8 maja 2009 r. jest zasadne. W aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem przez Starostę P. kserokopia decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] marca 1990 r. Nr [...], z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z Państwowego Funduszu Ziemi do Zasobów Gruntów Państwowych. W tym stanie rzeczy w dniu 27 maja 1990 r. nie istniała już negatywna przesłanka komunalizacyjna w postaci należenia nieruchomości do Państwowego Funduszu Ziemi, i dlatego w pełni zasadne jest wydanie orzeczenia stwierdzającego komunalizację z mocy prawa na rzecz właściwej Gminy. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina R.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. (1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa poprzez nie przeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, a oparcie się jedynie na ustaleniach organu pierwszej instancji przeprowadzonych poza tokiem postępowania pierwszoinstancyjnego, i co za tym idzie, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz wyczerpującego i należytego zbadania okoliczności sprawy, (2) art. 133 kpa w zw. z art. 35 § 3 kpa poprzez nie wezwanie organu pierwszej instancji do niezwłocznego przesłania mu odwołania strony, a co za tym idzie rozpoznanie odwołania i wydanie decyzji z naruszeniem ustawowych terminów - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę R. własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej – R., jako działka nr [...] - oraz stwierdziła nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę R., prawa własności tej nieruchomości. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd nie doszukał się takich naruszeń prawa, które skutkować by musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. 3. Z akt sprawy wynika, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę R. z mocy prawa nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa szczegółowo opisanego w zaskarżonej decyzji, twierdząc w uzasadnieniu swojej decyzji, iż działka nr [...] będąca przedmiotem wniosku Gminy R., w dniu ustawowej komunalizacji należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a zatem na mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) nie podlegała komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaś, działając jako organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliła zaskarżoną decyzję w całości, stwierdziła nabycie przez Gminę R. z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości - w oparciu o decyzję z dnia [...] marca 1990 r., z której wynikało, że nieruchomość ta przeszła z Państwowego Funduszu Ziemi do Zasobów Gruntów Państwowych, a zatem w dniu 27 maja 1990 r. nie istniała już negatywna przesłanka komunalizacyjna, jaką było należenie nieruchomości do Państwowego Funduszu Ziemi. 4. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza, że nie tylko organ pierwszej instancji ma obowiązek gromadzić w sprawie materiał dowodowy, a następnie sprawę rozstrzygnąć, ale taki sam obowiązek spoczywa na organie drugiej instancji. Nie można zatem w takiej sytuacji czynić zarzutu organowi drugiej instancji, że rozstrzygnął sprawę w oparciu o dowód, który nie był znany organowi pierwszej instancji, bowiem dowód ten pojawił się dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Dowodem tym była decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia [...] marca 1990 r., z której to decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z Państwowego Funduszu Ziemi do Zasobów gruntów Państwowych. Jest to w sprawie niniejszej - dotyczącej komunalizacji - dowód zasadniczy, bowiem umożliwia stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Jeśli decyzja ta została wydana w 1990 r., to istniała w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w niniejszej sprawie, i powinna była zostać wzięta pod uwagę przez ten organ, gdyby materiał dowodowy został zgromadzony prawidłowo. Jeśli zaś decyzja ta znalazła się w dyspozycji organu drugiej instancji, to organ ten - Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - nie mógł nie wziąć pod uwagę tego dokumentu, bo jak wskazano wcześniej, organ drugiej instancji ma również - po raz drugi - obowiązek rozpoznać sprawę, i co w niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uczyniła. 5. Zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, uchylając decyzję odmawiającą komunalizacji, po stwierdzeniu istnienia przesłanek ustawowych umożliwiających komunalizację, stwierdziła nabycie z mocy prawa przedmiotowego mienia. Oznacza to, że organ odwoławczy dokładnie wyjaśnił stan faktycznego sprawy. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów w sprawie mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając w ten sposób dopuszczalność kasacji decyzji, która mogłaby prowadzić do niezasadnego przedłużania postępowania, wbrew zawartej w art. 12 kpa jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadzie szybkości i prostoty postępowania, oraz z naruszeniem art. 35 § 1 kpa, który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Podkreślić jeszcze należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o czym stanowi art. 136 kpa. 6. Art. 76 § 1 kpa stanowi, że dokumentu urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego orany państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W niniejszej sprawie decyzja komunalizacyjna z 1990 r. jest dokumentem urzędowym, wiążącym strony. Wprawdzie § 3 tego przepisu stanowi, iż przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów - jednakże strona skarżąca takiego przeciwdowodu nie przedstawiła. Rozdział IV kpa dotyczący dowodów nie wymaga żadnej szczególnej formy dla przeprowadzenia dowodu z dokumentu, ani też nie wymaga, aby strona brała udział w przeprowadzeniu tego dowodu. Wydaje się więc, że aby przeprowadzić dowód z dokumentu, organ powinien zapoznać się z treścią danego dokumentu, i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji - co w niniejszej sprawie nastąpiło przez powołanie się przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową na decyzję z dnia [...] marca 1990 r., której to zresztą decyzji - strona skarżąca nie kwestionuje. Za niezasadne w niniejszej sprawie należy również uznać przedstawienie w skardze fragmentu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, bowiem wyrok ten dotyczy art. 138 § 2 kpa, czyli decyzji kasacyjnej, natomiast zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, na podstawie innego przepisu - art. 138 § 1 pkt 2 kpa. 7. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzuty skargi są bezzasadne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.