I SA/Wa 856/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] m2 przy ul. [...] i zwrocie znajdujących się na nim budynków, utrzymał zaskarżoną w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 1992 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] mocą , której oddano w użytkowanie wieczyste grunt o pow. [...] m2 przy ul. [...] w W. i zwrócono znajdujące się na nim budynki R. N. oraz T. G. Orzeczenie to utrzymane zostało w mocy decyzją Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] marca 1993 r. Następnie na skutek wniesionej do skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14.01.1994r. uchylił zarówno decyzję Kolegium z dnia [...] marca 1993 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. Od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] sprzeciw wniósł Prokurator Rejonowy dla [...] podnosząc, że wskazany organ wydając ową decyzję bezpodstawnie uznał, iż małżonkowie T. i R. S. na podstawie umowy przelewu praw są następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości, K. i J. K. oraz pominął ich córkę M. J. T. i R. S. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomości, powołując się na następstwo prawne po K. i J. K., którym orzeczeniem z dnia [...] lipca 1951 r. odmówiono ustanowienia prawa własności czasowej na ww nieruchomości. W dniu [...] września 1994 r. Prokurator podtrzymał sprzeciw i wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 1995 r., sygn. akt [...], Kolegium wznowiło postępowanie w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego przy ul. [...] na rzecz małżonków S. i wyznaczyło Zarząd Gminy [...] do załatwienia sprawy. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 1995 r. Zarząd Gminy [...] zawiesił postępowanie w sprawie. Postanowieniem nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] czerwca 1996 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej dla Dzielnicy [...] wniósł o wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1989 r. z powodu bezprzedmiotowości tego postępowania spowodowanej wznowieniem postępowania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu na rzecz małżonków S. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zgodnie z wymienionym wnioskiem umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...], wskazując, że podjęte w trybie art. 149 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie wznowieniowe przejmuje pełną analizę sprawy wydania decyzji nr [...]. Organ wskazał ponadto, że w postępowaniu tym będą rozpoznane wszystkie argumenty podnoszone przez strony. W dniu [...] marca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 1996 r. z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania . W swym wniosku strona podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że postępowanie wznowieniowe miało w całości przejąć analizę wydania decyzji nr [...], bowiem postępowanie wznowieniowe i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to dwa całkowicie różne postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] m2 przy ul. [...] i zwrocie znajdujących się na nim budynków. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. J. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że dokonując analizy decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] uznało, iż rozstrzygnięcie to nie jest wadliwe w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności z przesłanki wskazanej w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ podkreślił, że badana decyzja nie zapadła bez podstawy prawnej. Podstawą jej wydania był bowiem art.105 par.1 kpa, który mógł być ewentualnie błędnie zastosowany. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że jako rażącego naruszenia prawa nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Podniósł ponadto, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji administracyjnej. Stwierdził w tym miejscu, że w sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma miejsca. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, dotyczących naruszenia art. 105 kpa, Kolegium wskazało, że zasadność wniosku o umorzenie postępowania uzasadniona jest okolicznością, że we wznowionym postępowaniu zostanie dokonana analiza decyzji nr [...]. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu J. P. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym m.in. art. 170 w związku z art. 155 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie zasady związania prawomocnym wyrokiem NSA sygn. akt I SA 1066/93, który wiąże nie tylko organ, który je wydał ale również sąd i strony. Podkreśliła wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji w związku z treścią art.105 par.1 kpa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko reprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].01.1995r wznowiło postępowanie w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul. [...] i zwrotu znajdujących się na nim budynków , zakończonego decyzją wydaną przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...], z dnia [...].10.1989r. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie, które toczyło się w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji z dnia [...]10.1989r. i umorzyło je decyzją z dnia [...].08.1996r. , w oparciu o treść art. 105 par 1 kpa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając decyzję z dnia [...].08.1996r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...].10.1989r, rażąco naruszyło prawo , co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną , jeżeli postępowanie w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego w art. 145a i 145b kpa. W postękiwaniu administracyjnym wyróżniamy 3 tryby postępowania nadzwyczajnego: a. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania b. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności c. postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej . Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem zależnym od postępowania zwykłego, gdyż jego byt jest uzależniony od bytu postępowania zwykłego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji . Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje skutków prawnych zbiegu dwóch typów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej tj. trybu wznowienia postępowania i trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast należy wyłączyć dopuszczalność zbiegu trybu weryfikacji decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą , z trybem weryfikacji decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną. Ten ostatni tryb może być podjęty tylko po zakończeniu trybu weryfikacji decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą. Tym samym uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania- art. 145, par 1 kpa, 145a i 145b kpa lub do stwierdzenia jej nieważności – 156 par 1 kpa (OSN 1999 nr 20 poz 637 SN III RN 101/98 z dnia 06.01.1999r.) Jeśli chodzi o zbieg trybu wznowienia postępowania z trybem stwierdzenia nieważności decyzji, to może on nastąpić zarówno w razie złożenia przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jak i uruchomienie jednocześnie tych trybów może nastąpić przez właściwe organy z urzędu. Rozpatrując tą kwestię należy mieć na uwadze, że pomimo ogólnej tożsamości przedmiotu tych dwóch trybów postępowania dotyczących weryfikacji decyzji, uruchomienie omawianych trybów ma zasadniczo odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i dla sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w weryfikowanej decyzji. Tryb wznowienia postępowania powoduje nie tylko wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie, ale zapewnia również możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o której rozstrzygała weryfikowana decyzja. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji nie ogranicza się natomiast do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, ale powoduje uznanie, iż decyzja ta od samego początku nie wywołała skutków prawnych, a więc następstwem jego zastosowania nie jest tylko przerwanie wywoływania dalszych skutków prawnych jak jest w przypadku uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania . Dla samej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji, której nieważność stwierdzono , następstwa prawne mogę być różne . Może być na przykład wykluczona możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w przypadku braku podstawy prawnej decyzji, stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej, skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie . W takim przypadku, po stwierdzeniu nieważności decyzji, sprawa o której ona rozstrzygała będzie musiała być zakończona wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. W razie zaś na przykład rażącego naruszenia prawa, sprawa administracyjna wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ, który wydał decyzje nieważną. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Wszczęcie zatem postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje konieczność zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 par 1 pkt 4 kpa. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które podlega umorzeniu na podstawie art. 105 par 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza bowiem wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, a zatem jednego z elementów przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Pozostaje on jedynie w niektórych przypadkach na przykład gdy decyzja, której nieważność stwierdzono, była wydana z rażącym naruszeniem prawa, sprawa administracyjna rozstrzygnięta decyzją. Sprawa ta wraca jednak do rozpatrzenia przez organ, który wydał decyzję nieważną. Brak zatem zasadniczego przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia – sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, powoduje, że po stwierdzeniu nieważności decyzji postępowanie w sprawie wznowienia staje się bezprzedmiotowe i w myśl art. 105 par 1 kpa podlega umorzeniu. W przypadku zbiegu postępowania w sprawie wznowienia postępowania z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09.08.1990r. IV SA/543/90 podkreślił, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie w której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie . Powyższe przesądza, że wbrew stanowisku organów obu instancji postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].10.1989r. nie stało się bezprzedmiotowe i brak było podstaw do umorzenia go decyzją z dnia [...].08.1996r. , w oparciu o treść art. 105 par 1 kpa. Podkreślić bowiem wypada, że celem wydania decyzji administracyjnej jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Cel ten , z przyczyn różnego rodzaju nie zawsze może być osiągnięty . Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji, stanowiąc zakończenie sprawy " w inny sposób" w rozumieniu art.104§1 kpa. Bezprzedmiotowość o, której mowa w treści art.105§1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Tym samym uznać należy , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając zaskarżone decyzje naruszyło prawo – art.156 par.1 pkt.2 kpa- poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji , które rażąco naruszały prawo tj. art.105par.1 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko zaprezentowane wyżej w kontekście jej okoliczności faktycznych. W toku procedowania Sąd, w składzie orzekającym , nie znalazł podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 155 ppsa. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c , art. 152 i art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.