I SA/Wa 857/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części, w której uchyla ona decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w zakresie punktu drugiego, dotyczącego odszkodowania w wysokości [...] zł. za wywłaszczone grunty i orzeka o odszkodowaniu w kwocie [...] zł., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja, w części opisanej w punkcie 1 wyroku, nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w pkt 2 dotyczącym wysokości przyznanego odszkodowania w kwocie [...] zł za wywłaszczoną część nieruchomości i orzekł o odszkodowaniu w wysokości [...] zł.; w pozostałej zaś części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2007 r. orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej części nieruchomości położonej w C., gmina C., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą Kw Nr [...], stanowiącej własność E. M., w celu realizacji inwestycji publicznej w postaci rozbudowy pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]. Decyzją tą ustalono również odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja została wydana w związku z decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz ustalającej lokalizację drogi dla rozbudowy i wzmocnienia drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (granica województwa [...]), odcinek [...]. Z uwagi na brak akceptacji przez właścicielkę nieruchomości oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (pismo z dnia 3 kwietnia 2006 r. nr [...]), organ ten wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wywłaszczenie działki nr [...] o powierzchni [...] ha. Pismem z dnia 14 maja 2007 r. nr [...], Wojewoda [...] wyznaczył E. M. termin do dnia [...] czerwca 2007 r. na zawarcie umowy sprzedaży w/w nieruchomości a ponieważ nie doszła ona do skutku - pismem z dnia 16 lipca 2007 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wspomnianą decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił za nią odszkodowanie w wysokości [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. M. stwierdzając w nim, że nie wyraża zgody na wywłaszczenie nieruchomości, gdyż chciałaby ją sprzedać za cenę [...] zł. Odwołująca wyrażała przy tym zgodę na ewentualną zamianę wywłaszczanej nieruchomości na podobną, o takich samych parametrach albo na mieszkanie o podobnej powierzchni. Twierdziła też, iż budynek mieszkalny został w ubiegłym roku wyremontowany poprzez zmianę stropu, krokwi dachu oraz samego dachu. W rezultacie E. M. wniosła o powołanie kompetentnego rzeczoznawcy majątkowego w celu oszacowania prawdziwej wartości wywłaszczanej nieruchomości. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury wydał decyzję na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że - z godnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. Organ zauważył też, iż stosownie do przepisu art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - została przeprowadzona w postępowaniu przed Wojewodą rozprawa administracyjna i dopuszczono dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wyceny podlegającej wywłaszczeniu nieruchomości. Ponieważ strona nie wyraziła zgody na sprzedaż działki za cenę jej zaproponowaną, orzeczono o wywłaszczeniu i ustalono odszkodowanie w oparciu o przepis art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku, który stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu decyzji Minister szeroko omówił regulację prawną dotyczącą zasad wyceny nieruchomości, powołując się w tej mierze na przepisy: art. 134 ust. 1 i 3, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także przepis § 36 ust. 1, 2, 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ centralny podniósł, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości, oparł się o zestawienie 4 transakcji nieruchomościami zabudowanymi, podobnymi, które zostały dokonane na rynku lokalnym, w celu pozyskania tych nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Transakcje te dokonane były w terminie od miesiąca czerwca 2006 r. do miesiąca października 2007 r. Rzeczoznawca zastosował przy tym podejście porównawcze metodą porównywania parami i określił wartość 1 m2 powierzchni użytkowej nieruchomości na kwotę [...] zł, co - stosownie do powierzchni nieruchomości – stanowiło kwotę [...] zł. Wobec zatem stwierdzonej różnicy między wartością nieruchomości wywłaszczonej określoną w operacie szacunkowym a wysokością ustalonego odszkodowania w decyzji organu I instancji, jak zaznaczono to w zaskarżonej decyzji, Minister - działając jako organ odwoławczy - orzekł w tym zakresie reformatoryjnie. Uchylił błędny zapis w decyzji Wojewody [...] dotyczący wysokości przyznanego stronie odszkodowania w wysokości [...] zł. i orzekł o odszkodowaniu w kwocie [...] zł., zauważając jednocześnie, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie. Subiektywne natomiast przekonanie strony, iż wskazana w operacie cena za wywłaszczoną nieruchomość była zbyt niska, w zestawieniu z otrzymaną przez stronę ofertą, nie świadczyła przy tym - zdaniem organu centralnego - o wadliwości dokonanej wyceny. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła E. M. Skarżąca, ostatecznie skierowała skargę w stosunku do tej części decyzji Ministra Infrastruktury, która dotyczyła orzeczenia o odszkodowaniu (vide: protokół z rozprawy przed Sądem z dnia 3 grudnia 2008 r.). Zdaniem skarżącej, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wycena wywłaszczonej nieruchomości była zbyt niska. Rzeczoznawca bowiem przyjął do wyceny wartości średnie, nieuzasadniając takiego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. Rozpatrując zatem niniejszą sprawę w w/w kontekście, Sąd stwierdził, że wniesiona przez E. M. skarga, okazała się zasadną, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. W przedmiotowej sprawie podstawową kwestią była okoliczność, że decyzja organu II instancji została wydana na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą. W odwołaniu tym zresztą E. M. podnosiła m. in. zarzut dotyczący wysokości przyznanego jej przez Wojewodę [...] odszkodowania. Tymczasem Minister, działając jako organ odwoławczy, stwierdzając różnicę pomiędzy wartością wywłaszczanej nieruchomości wymienioną w operacie szacunkowym a kwotą odszkodowania ustalonego w decyzji organu I instancji, obniżył wysokość przyznanego stronie odszkodowania. Powyższe postępowanie stanowiło zatem naruszenie zakazu reformationis in peius (zmiana orzeczenia na niekorzyść odwołującego się), o którym mowa w przepisie art. 139 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższa zasada, znana również powszechnie innym procedurom, należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa do obrony przysługującego stronie. Daje ona bowiem swobodę w realizowaniu przyznanego stronie prawa do odwoływania się od decyzji organu I instancji. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowym, respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym jest uznawane za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Z tego powodu obowiązkiem sądu administracyjnego jest poddanie wnikliwej kontroli posługiwania się przez organy administracyjne przepisem zawartym w art. 139 k.p.a. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. akt III ARN 33/93 (Państwo i prawo 1994 r. Nr 9 s. 112). Naruszenie powyższego zakazu, które miało miejsce w niniejszej sprawie, Sąd uznał za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (vide: B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. C.H. Beck, wydanie 9 str. 635). Skutkowało to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, w części zaskarżonej do Sądu tj. w części, w której orzekała ona o uchyleniu pkt 2 decyzji organu I instancji i określała wysokość przyznanego stronie odszkodowania na kwotę [...] zł. Uzupełniająco należy dodać, że jedynym przypadkiem, w którym nie obowiązywałby zakaz reformationis in peius byłaby sytuacja, w której decyzja organu I instancji rażąco naruszałaby prawo lub powodowałaby rażące naruszenie interesu społecznego. Taka zaś sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. Obniżenie bowiem wysokości przyznanego stronie odszkodowania o [...] złotych za wywłaszczoną nieruchomość, wartą co najmniej kilkadziesiąt tysięcy złotych, nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa czy interesu społecznego. Poza tym, w sytuacji, w której organ odwoławczy odstępowałby od zasady reformationis in peius, obowiązany byłby do szczegółowego wykazania w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny, co w tej sprawie nie zostało uczynione. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury w zaskarżonej części tj. w części, w której orzekała ona o uchyleniu pkt 2 decyzji organu I instancji i określała wysokość przyznanego stronie odszkodowania na kwotę [...] zł.