I SA/Wa 86/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami oddala skargę. I SA/Wa 86/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w wyniku rozpoznania wniosku A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej swoją decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. orzekającą o odmownie nadania A. G. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. G. wystąpiła z wnioskiem o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie art. 232 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), który przewiduje możliwość zwolnienia wnioskodawczyni z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu. Podstawą do uzyskania takiego zwolnienia jest udokumentowanie prowadzenia działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez okres dłuższy niż pięć lat przed dniem 1 stycznia 1998 r. W dniu [...] listopada 2001 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna do spraw uprawnień i licencji zawodowych, w oparciu o złożone przy wniosku A. G. dokumenty, przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne, które zakończyło się wynikiem negatywnym. Na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. orzekł o odmowie nadania A. G. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Wnioskiem z dnia 27 czerwca 2002 r. A. G. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wnioskodawczyni stwierdziła, że kwestionowany przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną okres działalności od [...] czerwca 1993 r. do [...] września 1994 r. został udokumentowany między innymi zaświadczeniem z Urzędu Skarbowego w T. o rozpoczęciu działalności gospodarczej w dniu [...] czerwca 1993 r. Natomiast zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej od dnia [...] czerwca 1993 r. do [...] września 1994 r. nie przedłożyła, gdyż jak stwierdziła zgodnie z art. 9 ust 1 ustawy o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 324) obowiązkowi wpisu do ewidencji wówczas nie podlegała, jako osoba prowadząca działalność jako uboczne zajęcie zarobkowe. Pismem z dnia 23 sierpnia 2002 r. A. G. została poinformowana, że termin ponownego rozpatrzenia wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami został ustalony na dzień [...] września 2002 r. Jednocześnie została powiadomiona o możliwości uzupełnienia wniosku dodatkowymi informacjami i dokumentami mogącymi mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna rozpatrując ponownie wniosek w dniu [...] września 2002 r., odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów stwierdziła, że A. G. do wniosku o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami dołączyła min. umowę-zlecenie zawartą z firmą [...] Nieruchomościami w I. z dnia [...] października 1992 r. potwierdzające wykonywanie osobistych i nieodpłatnych usług w zakresie obrotu nieruchomościami w ramach nauki zawodu. Potwierdzeniem tej umowy jest opinia oraz oświadczenie właściciela firmy [...] Nieruchomościami w I. W. O. z którego wynika, że A. G. w okresie od [...] października 1992 r. do [...] czerwca 1993 r. świadczyła nieodpłatnie usługi pośrednictwa w zakresie obrotu nieruchomościami. Jednakże wnioskodawczyni nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających faktyczne prowadzenie w tym okresie działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Wnioskodawczyni wyjaśniła ponadto, że zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej od [...] czerwca 1993 r. do [...] września 1994 r. nie przedłożyła, ponieważ obowiązkowi takiemu nie podlegała jako osoba prowadząca działalność jako uboczne zajęcie zarobkowe. Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 9 ust 1 ustawy o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 324), nie wymaga zgłoszenia do ewidencji wykonywanie ubocznego zajęcia zarobkowego, tj. działalności gospodarczej prowadzonej przez osobę fizyczną osobiście, z której zarobek stanowi dodatkowe źródło dochodu tej osoby. Z kolei zgodnie z interpretacją przepisu przedstawioną przez Ministerstwo Gospodarki w piśmie z dnia 7 listopada 2000 r. przedmiotem ubocznego zajęcia zarobkowego może być między innymi działalność podlegająca na wykonywaniu napraw i konserwacji przedmiotów użytku osobistego, domowego i gospodarskiego oraz mieszkań, a także świadczenia innych usług z użyciem materiałów i narzędzi własnych lub powierzonych z wyjątkiem zarobkowego przewozu osób (art. 9 ust 2, pkt. 2). Pośrednictwa w obrocie nieruchomościami nie można zaliczyć do ubocznych zajęć zarobkowych nie podlegających zgłoszeniu do ewidencji działalności gospodarczej. Wnioskodawczyni nie złożyła zatem dowodów, które mogłyby przekonać Państwową Komisję Kwalifikacyjną o tym, że prowadziła przed dniem [...] września 1994 r. działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożyła A. G. . Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że wykazała wykonywanie czynności pośrednika w obrocie nieruchomościami w okresie od [...] października 1992 r. w sposób faktyczny i nieprzerwany do dnia [...] grudnia 2001 r., co zostało udokumentowane zaświadczeniami urzędów m.in. Urzędu Skarbowego w T. o rozpoczęciu działalności w dniu [...] czerwca 1993 r., ogłoszeniami prasowymi, w tym także za 1993 r. Okoliczność ta została potwierdzona również przez właściwy organ, tj. Urząd Miasta T. Wydział Handlu i Ewidencji Działalności Gospodarczej, który poświadczył faktyczne prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa od dnia [...] czerwca 1993 r. Skarżąca dołączyła do wniosku ponadto zaświadczenie notariusza S. K. z dnia [...] września 2002 r. o stałej współpracy jej kancelarii notarialnej od czerwca 1993 r. do grudnia 2001 r. z Agencją Nieruchomości "X" prowadzoną przez skarżącą. Skarżąca podała, że nie miała obowiązku zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej działalności prowadzonej w okresie od [...] czerwca 1993 r. do [...] września 1994 r. gdyż nie wymagały tego obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 9 ust 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Jednakże zdaniem skarżącej, okoliczność faktycznego prowadzenia przez nią działalności w zakresie obrotu nieruchomościami winna być oceniona przez organ administracyjny w świetle całokształtu zaprezentowanego materiału dowodowego, a nie w zupełnym od niego oderwaniu. Zaświadczenia wydane przez organ administracji państwowej stanowią dokument urzędowy, korzystający z domniemania prawdziwości, które winno być przez rozpatrującą wniosek skarżącej Komisję wzięte pod uwagę. Wskazała ponadto, że nie prawidłowe i niezgodne z zasadą swobodnej oceny dowodów było postępowanie Komisji Kwalifikacyjnych, które oceniały przedstawione przez skarżącą dowody w sposób dowolny i wybiórczy, a ocena obydwu komisji różni się, gdyż przyjmują one inne okresy praktyki zawodowej. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, doszło w toku postępowania kwalifikacyjnego do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów przez odmówienie mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez skarżącą. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, polegające na braku uzasadnienia stanowiska organu w zakresie prezentowanych ocen i nie zaliczenia poszczególnych lat działalności do okresu praktyki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca nie przedstawiła bezpośrednich dowodów prowadzenia pośrednictwa w obrocie nieruchomościami jakimi są umowy o pośrednictwo i rachunki z tytułu pobrania prowizji po zrealizowaniu tych umów. Jedynymi dokumentami oprócz zaświadczenia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2001 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej firmy A. G. wskazujące datę [...] września 1994 r. jako datę rozpoczęcia działalności, są kserokopie ogłoszeń prasowych i rachunków, z tego tytułu. Organ podkreślił, że same ogłoszenia nie dowodzą realizacji ofert. Wprawdzie ich ilość pozwala domniemywać, że część z ofert został zrealizowana, ale postępowanie kwalifikacyjne nie opiera się na domniemaniu, a na dowodach. Jeżeli strona dochodzi, jak w niniejszej sprawie, przyznania prawa, to na niej ciąży obowiązek wskazania, że posiada uprawnienia do przyznania tego prawa, co wynika zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i § 18 ust 2 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745). Organ wskazał, że pomimo, iż drugi Zespół Kwalifikacyjny uważał rachunki za ogłoszenia prasowe za niewystarczający dowód do uznania praktyki wnioskodawczyni, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast biorąc pod uwagę poprzednią ocenę dorobku A. G. dokonaną w postępowaniu kwalifikacyjnym w dniu [...] listopada 2001 r. oraz przepis art. 139 kpa podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. o zwolnieniu z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego i odbycia praktyki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zważył, co następuje: Sądy administracyjne badają legalność zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istota niniejszej sprawy sprawdza się do ustalenia, czy działalność wskazana przez skarżącą we wniosku o nadania licencji zawodowej pośrednictwa w obecności nieruchomościami oraz czas przez który tę działalność wykonywała może uzasadniać ubieganie się skarżącej o nadanie jej uprawnień w trybie art. 232 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543), tj. bez obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej i złożenie egzaminu. Do dnia wejścia w życie wyżej powołanej ustawy pośrednicy obrotu nieruchomościami nie mieli obowiązku posiadania uprawnień do wykonywania tego zawodu. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poddała działalność pośrednictwa określonym rygorom prawnym oraz wskazała, że pośrednikiem w obrocie nieruchomościami jest osoba fizyczna, posiadająca licencję zawodową (art. 179 § 2). Warunki uzyskania licencji określa przepis art. 182 ustawy. Osoby, które wykonywały czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez okres dłuższy niż pięć lat przed wejściem w życie ustawy, mogą ubiegać się o nadanie licencji bez odbycia praktyki i złożenia egzaminu (art. 232 ust. 1 pkt. 3). Zważyć jednakże należy, że uzyskanie uprawnień w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w trybie art. 232 ust 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obliguje wykazanie przez wnioskodawcę, że jego dotychczasowa działalność odpowiada definicji pośrednictwa określonej w przepisach tej ustawy. Nie może być bowiem żadnej różnicy pomiędzy statusem osoby wykonującej działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przed dniem wejścia w życie ustawy i po tej dacie. Zarówno osoby zamierzające podjąć taką działalność będą musiały prowadzić ją zgodnie z definicjami określonymi w ustawie, wobec czego działalność osób, które ubiegają się o nadanie uprawnień w trybie art. 232 ust 1 ustawy też musi odpowiadać pojęciom ustawowym. Definicję pośrednictwa określa art. 180 ust 1 ustawy. Stanowi on, że pośrednictwo podlega na zawodowym wykonywaniu czynności zmierzających do zawarcia umów określonych szczegółowo w tym przepisie. Artykuł 180 ust 2 wymaga, aby pośrednik wykonywał czynności osobiście lub przy pomocy innych osób lecz pod jego nadzorem ponosił za ich czynności odpowiedzialność zawodową. Zgodnie z treścią art. 180 ust 3 i 4 zakres czynności pośrednictwa określa umowa pisemna (zawarta pod rygorem nieważności), które jest umową odpłatną. Z wyżej powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że tylko działalność pośrednictwa w obrocie nieruchomościami odpowiadająca tym kryteriom i prowadzona przez okres dłuższy niż pięć lat przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., może być uznana za pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Odnosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Państwowa Komisja Kwalifikacyjna, która na mocy art. 191 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne dotyczące nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie art. 232 ust 1 pkt. 3 wyżej powołanej ustawy i na podstawie załączonych dokumentów, negatywnie oceniła wniosek skarżącej o nadanie licencji. Przebieg postępowania przed Komisją został protokolarnie udokumentowany i podpisany przez wszystkich członków biorących udział w posiedzeniu. W związku z negatywnym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie naruszył prawa przez wydanie zaskarżonej decyzji o odmowie nadania skarżącej licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Komisja Kwalifikacyjna rozpoznająca ponownie na posiedzeniu w dniu [...] września 2002 r. wniosek skarżącej na skutek jej odwołania od decyzji organu centralnego z dnia [...] czerwca 2002 r., prawidłowo uznała, że skarżąca nie wykazała dokumentami faktycznego wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Skarżąca nie przedstawiła bowiem umów pośrednictwa, rachunków za świadczone usługi na rzecz konkretnych zleceniodawców. Samo zaświadczenie o wpisie przedmiotowej działalności "Agencja Nieruchomości "X" do ewidencji działalności gospodarczej, a wcześniej (od IV 1993 r.) zgłoszenie do Urzędu Skarbowego jest niewystarczające do uznania faktycznego wykonywania czynności pośrednictwa w rozumieniu art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również ogłoszenia prasowe nie przesądzają o faktycznie wykonywanych czynnościach. Niezrozumiałym i nie znajdującym uzasadnienia jest fakt, że skoro, jak twierdzi skarżąca, świadczy samodzielne usługi pośrednictwa od czerwca 1993 r., to jednak nie była w stanie przedstawić Komisji choć jednej umowy pośrednictwa zawartej na piśmie i ani jednego rachunku za wykonane czynności pośrednictwa. Jak już wyżej wskazano warunkiem uzyskania uprawnień w trybie art. 232 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wykazanie takiego wykonywanie czynności pośrednika przed ponad pięć lat przed dniem wejścia w życie ustawy, które są zgodne z wymogami ustawowej definicji pośrednictwa. Skarżąca tego nie wykazała. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2001 r. uznała, że skarżąca wykazała wykonywanie czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez okres czterech lat, wobec czego skarżąca została zwolniona z odbywania praktyki zawodowej i ukończenia kursu kwalifikacyjnego. Z tego protokołu Państwowej Komisji wynika pewna niekonsekwencja, gdyż w punkcje 3 i 2 protokołu Komisja stwierdzała, że wykonywane przez skarżącą czynności od roku 1992 do 31 grudnia 1997 r. nie kwalifikują się do uznania ich jako działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, a jednoznacznie Komisja uznała 4-letni okres praktyki zawodowej skarżącej przed dniem [...] stycznia 1998 r. czyli od dnia [...] stycznia 1994 r. Jednakże ta niekonsekwencja Komisji nie ma wpływu na prawidłowość oceny Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej rozpoznającej wniosek skarżącej w dniu [...] września 2002 r. oraz decyzję organu z dnia [...] kwietnia 2003 r. Jedynym skutkiem tej oceny jest to, że zarówno Komisja jak i organ rozpoznając ponownie wniosek nie mogą orzec na niekorzyść skarżącej w stosunku do już zapadłego orzeczenia i dokonanej oceny Komisji. Słusznie organ podkreślił, że wobec pierwotnej oceny Komisji, pomimo braku wykazania przez skarżącą faktycznie wykonywanych czynności pośrednictwa (brak umów pośrednictwa, rachunków) organ centralny podtrzymał stanowisko o zwolnienie skarżącej z obowiązku odbycia praktyki i ukończenia kursu kwalifikacyjnego. Zdaniem Sądu słuszne jest stanowisko Komisji i organu, że współpraca skarżącej w okresie od października 1992 r. do czerwca 1993 r. w ramach bezpłatnej umowy zlecenia z firmą W. O. nie miała charakteru pośrednictwa w rozumieniu art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami z przyczyn powyżej już omówionych. Poza tym, jak sama skarżąca podała, był to okres nauki, co wynika wprost z pisma na karcie 6 akt administracyjnych. Jeżeli chodzi o okres pracy od [...] czerwca 1993 r. do [...] września 1994 r., kiedy to firma skarżącej nie była zarejestrowana w ewidencji działalności gospodarczej, lecz jedynie zgłoszona do Urzędu Skarbowego, to wobec faktu, że organ uznał skarżącej czteroletnią praktykę przed dniem 1 stycznia 1998 r. a więc od dnia 1 stycznia 1994 r. pozostaje sądowi odnieść się do okresu od [...] czerwca 1993 r. do [...] grudnia 1993 r. Jak już wyżej wskazano skarżąca nie udowodniła na ten okres faktycznie wykonywanych czynności pośrednictwa, bowiem przedłożyła jedynie z tego okresu rachunki za ogłoszenie prasowe, co zdaniem sądu nie jest równoznaczne z zawodowym prowadzeniem usług pośrednictwa w rozumieniu art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Złożyła także oświadczenie notariusza. Jednakże nie wynika z niego jakie faktycznie czynności skarżąca wykonywała i do jakich transakcji doprowadziła. Podnieść przy tym należy, że nawet gdyby wbrew oczywistym faktom (jedynie teoretycznie) przyjąć ten okres do zaliczenie praktyki, to jednakże i tak nie obejmie on okresu ponad 5 lat wykonywanej działalności pośrednika przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wyniesie on niespełna 4 lata i 6 miesięcy. Jednakże zgodnie z treścią art. 232 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jedynie wykonywana działalność pośrednictwa przez okres ponad pięć lat uprawnia do zwolnienia także ze złożenia egzaminu. Z kolei wcześniej wykonywana przez skarżącą praca księgowej i inspektora nadzoru nie mieści się w pojęciu pośrednictwa w rozumieniu art. 180 wyżej powołanej ustawy. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w wyroku.