I SA/Wa 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] i Prezydenta [...] na pismo Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Miasta [...] i Prezydenta [...] solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z 12 grudnia 2017 r. Miasto [...] i Prezydent [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. nr [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 45 ust. 2 i art. 60 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] z 26 czerwca 2017 r., uzupełnionego pismem z 28 lipca 2017 r., orzekł o nieodpłatnym ustanowieniu na czas nieoznaczony na rzecz [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. trwałego zarządu nieruchomością Skarbu Państwa położoną w W. w rejonie Pl. [...] i ul. [...], oznaczoną w ew. gruntów jako dz. ew. nr [...] oraz dz. ew. nr [...], z obr. [...]. Z rozdzielnika decyzji wynika, że została ona skierowana do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz przesłana do wiadomości Prezydenta [...]. Dyrektor Generalny [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. 26 października 2017 r. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Miasto [...] oraz Prezydent [...] pismem z 27 października 2017 r. (data wpływu 31 października 2017 r.) złożyli do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017 r. W piśmie z 10 listopada 2017 r. wnioskodawcy ponowili wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, załączając kserokopię wniosku Prezydenta [...] z 27 października 2017 r., skierowanego do Wojewody [...], o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu położonego w W. zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – Plac [...], składającej się z działek nr [...] i [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z [...] listopada 2017 r. nr [...], skierowanym do Prezydenta [...] wskazał, że wobec skierowania wniosku z 27 października 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionego 10 listopada 2017 r. i ponowionego w tym samym dniu informuje, że decyzja z [...] października 2017 r. nr [...] stała się w dniu 26 października 2017 r. ostateczna i prawomocna. Dyrektor Generalny [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. złożył bowiem w ww. dniu oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w trybie art. 127a k.p.a. Powyższe potwierdził Wojewoda [...] podczas konferencji prasowej zwołanej 26 października 2017 r., stwierdzając jednoznacznie, iż decyzja stała się ostateczna. Wobec rezygnacji przez [...] Urząd Wojewódzki w W. z przysługujących stronie środków prawnych zaskarżenia decyzji, wskazane na wstępnie wnioski Prezydenta [...] oraz Miasta [...] nie mogą zostać uwzględnione. Zgodnie bowiem z przepisami regulującymi tok postępowania administracyjnego, od decyzji ostatecznych zastosowanie mają tryby wskazane w art. 145 – 163a k.p.a. oraz w przepisach działu VIII k.p.a. – skargi i wnioski. W związku z powyższym Minister zwrócił się o doprecyzowanie w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisma charakteru wymienionych wniosków z 27 października 2017 r. i 10 listopada 2017 r. oraz podstaw prawnych ich przedłożenia. Miasto [...] oraz Prezydent [...], w odpowiedzi na pismo z 30 listopada 2017 r., pismem z 7 grudnia 2017 r. wnieśli o rozpoznanie na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy z 27 października 2017 r. i 10 listopada 2017 r. We wniesionej skardze skarżący wskazali, że jej przedmiotem jest pismo z 30 listopada 2017 r., które w istocie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a. Skarżący zarzucili organowi naruszenie: 1) art. 127 § 3 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przesądzenie negatywnie o uprawnieniach skarżących wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa w formie pisma z 30 listopada 2017 r., bez rozpoznania złożonych przez strony wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2) art. 124 i 125 § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżących "pismem", bez zachowania przewidzianej przepisami prawa formy rozstrzygnięcia, pozbawiając w ten sposób skarżących możliwości skorzystania z przysługujących stronie środków zaskarżenia. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego "pisma" mającego charakter postanowienia w rozumieniu k.p.a. W uzasadnieniu wskazali, że normą prawna materialnego kreującą interes prawny Miasta [...] do występowania w sprawie jest norma wynikająca z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nieruchomość objęta decyzją z [...] października 2017 r. stała się bowiem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu [...] – poprzednika prawnego Miasta [...]. Z kolei normą prawa materialnego kreującą interes prawny Prezydenta [...] jako zarządcy drogi jest art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Organ zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, o charakterze aktu administracyjnego rozstrzygną nie jego nazwa, lecz treść merytoryczna, jaką ten akt zawiera. Pomimo, że pismo Ministra nie zostało opatrzone nazwą "postanowienie", ani też nie zawiera wszystkich wymaganych przez art. 124 k.p.a. składników treści, należy uznać, że pismo zawiera znamiona indywidualnego aktu administracyjnego. Przesądza o tym fakt, że rozstrzygnięto w sposób władczy sprawę skarżących, przesądzając negatywnie o ich uprawnieniach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też pismo stanowi akt podlegający kontroli sądu administracyjnego o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie. Organ wskazał, że pismo z [...] listopada 2017 r. jest informacją stanowiącą wypełnienie dyspozycji art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obecnie organ rozpatruje wnioski skarżących dotyczące zarówno ponownego rozpatrzenia sprawy jak i wznowienia postępowania. Skarga jest przedwczesna, ponieważ nie zostało wydane orzeczenie rozstrzygające o załatwieniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola sądowa wykazała, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej pod kątem przestrzegania prawa ma charakter ograniczony, a jej zakres przedmiotowy wyznaczają postanowienia art. 3 - 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto zamknięty katalog spraw, które mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sądy administracyjne rozstrzygają również spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone pismo z [...] listopada 2017 r. nie mieści się w powołanym wyżej katalogu aktów i czynności, które mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem ani decyzją, ani zaskarżalnym postanowieniem, postanowieniem kończącym postępowanie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Zatem skarga do sądu administracyjnego na wskazane pismo jest niedopuszczalna. W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – "k.p.a.") stanowi w § 1 - 2, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzją administracyjną jest jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej z zakresu prawa administracyjnego, określające wiążąco sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, które wydawane jest w trybie k.p.a. i odpowiada wymogom co do ich formy, określonym w art. 107 k.p.a. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się natomiast, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby działającej w imieniu organu. Zgodnie z treścią art. 123 § 1 - 2 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Postanowienie powinno zawierać elementy wskazane w art. 124 k.p.a., a takie które nie zawiera wymaganych przez prawo składników, jest postanowieniem wadliwym. Przyjmuje się, podobnie jak w przypadku decyzji, że minimum wymagań formalnych, jakie powinno spełniać postanowienie, to: oznaczenie organu wydającego postanowienie, wskazanie adresata postanowienia, rozstrzygnięcie i podpis osoby działającej w imieniu organu. W orzecznictwie stwierdza się, że to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 września 1981 r. sygn. akt SA 791/81, wyrok NSA z 8 lutego 1983 r. sygn. akt SA/Wr 559/82, postanowienie NSA z 21 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2213/01, wyrok NSA z 15 marca 2001 r. sygn. akt V SA 2938/99, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2028/11). Analogiczna uwaga dotyczy postanowień. Należy przy tym podzielić stanowisko, zgodnie z którym wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści. Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej. Jeżeli pismo organu sprowadza się do przekazania określonej osobie pewnych faktów, to nawet zastosowanie zasady, iż postać (oznaczenie) pisma nie ma decydującego znaczenia, nie może prowadzić do wniosku, że zawarta w piśmie informacja stanowi rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. czy 124 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2762/14). Zaskarżone pismo z [...] listopada 2017 r. zawiera oznaczenie organu administracji publicznej – Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wskazanie adresata – Prezydenta [...] oraz zawiera podpis Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Rozważenia wymaga, czy wskazane pismo zawiera ostatni istotny element pozwalający uznać je za decyzję lub postanowienie tj. rozstrzygnięcie. Jeżeli chodzi o decyzję, według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego i w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Jednakże termin "rozstrzygnięcie" zawarty w komentowanym przepisie jest szerszy, bowiem obejmuje także decyzje w znaczeniu wyłącznie formalnym, a zatem rozstrzygnięcie o zakończeniu postępowania w inny sposób niż rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, np. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyrok NSA z 30 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Gd 1045/87, wyrok NSA z 2 sierpnia 1995 r. sygn. akt III SA 1225/94; wyrok NSA z 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95; wyrok NSA z 2 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1418/97; wyrok NSA z 23 września 1999 r. sygn. akt SA/Rz 482/98; wyrok NSA z 15 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1654/97). Brak rozstrzygnięcia nie zezwala na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcie, jako niezbędny element postanowienia wyraża rezultat stosowania normy prawa procesowego (czasami także prawa materialnego i ustrojowego) w konkretnej kwestii, w oparciu o ustalony stan faktyczny. Rozstrzygnięcie stanowi istotę postanowienia, albowiem w tym fragmencie organ przesądza o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Musi ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakie uprawnienie lub obowiązek skierowano do określonego podmiotu. Mając na uwadze powyższe rozważania, wskazać należy, że zaskarżone pismo Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie może być uznane za decyzję administracyjną czy też postanowienie, gdyż nie zawiera jednoznacznego rozstrzygnięcia. W piśmie zwarto co prawda stwierdzenie, że wnioski skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy "nie mogą zostać uwzględnione", jednakże powołane stwierdzenie, jak i cała treść pisma nie jest na tyle precyzyjna, aby można było mówić o rozstrzygnięciu sprawy z wniosku skarżących. Pismo organu nie przesądza bowiem bezspornie, czy organ uznał wnioski skarżących za niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. (w takim przypadku pismo stanowiłoby w zasadzie postanowienie, na co wskazują skarżący), czy też uznał wnioski za nieuzasadnione, a decyzję z [...] października 2017 r. za prawidłową (w tym wypadku pismo stanowiłoby faktycznie decyzję administracyjną, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie z treści pisma nie wynika, czy organ uznaje skarżących za stronę postępowania administracyjnego. Pismo sformułowane w taki sposób nie może stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zaskarżone pismo z [...] listopada 2017 r. nie ma cech żadnego z aktów administracyjnych, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie stanowi ono też innego niż określone w pkt 1-3 tego przepisu aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie należy również do pozostałych wymienionych na wstępie, zaskarżalnych form działania administracji publicznej. Przedmiotowa skarga została więc wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Zaznaczenia przy tym wymaga, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że rozpatruje wnioski skarżących dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017 r. Skarżący mają możliwość zwalczania ewentualnej bezczynności Ministra w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, poprzez środki określone w art. 37 k.p.a. (ponaglenie) oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. (skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia znalazło swoje oparcie w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.