I SA/Wa 860/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] "S." w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [..] uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. wnioskiem z dnia 30 czerwca 2009 r. wystąpiła o podział nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność W., opisanej w KW [...], położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...], na trzy działki o nr ewid.: [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zaproponowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" – użytkownika wieczystego nieruchomości nr [...] – podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]– część [...], stanowiącym treść uchwały Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż decyzja podziałowa jest nieważna, lecz z innych powodów niż wskazano we wniosku. Decyzja została bowiem wydana przez Prezydenta W. w odniesieniu do nieruchomości (działki nr ew. [...]) stanowiącej własność W., a więc z naruszeniem właściwości (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa), a tym samym również z naruszeniem przepisu art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) dalej: u.g.n., co uzasadnia zarzut naruszenia właściwości rzeczowej, którą zgodnie z art. 20 Kpa ustala się według przepisów o zakresie działania organów administracji publicznej i co, zdaniem Kolegium, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Na skutek wniosku Miasta W. - reprezentowanego przez Prezydenta W. - o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. i orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Kolegium wskazało na nieprawidłowość sposobu interpretacji przepisów poprzedniego składu orzekającego, tym samym podzieliło pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 460/08 (LEX nr 562860), według którego brak jest podstaw do przyjęcia, iż z samego faktu, że gmina jest stroną postępowania nie można domniemywać, iż powinno nastąpić wyłączenie Prezydenta W. od rozpoznawania takiej sprawy. Kolegium przychyliło się do twierdzenia, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej, nie wyłączając możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawach jej dotyczących. Kolegium uznało wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za zasadny, gdyż nie zaistniały podstawy prawne do wyłączenia Prezydenta W. od rozpoznawania sprawy wszczętej wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", dotyczącej podziału działki nr [...] z obr. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym tej Spółdzielni ze względu na fakt, iż oddany w użytkowanie wieczyste grunt stanowi własność W. Zatem, nie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kolegium dokonało również analizy ww. decyzji Prezydenta W. pod kątem innych podstaw nieważnościowych z art. 156 § 1 Kpa. Analiza ta nie ujawniła jednak, by zaistniała którakolwiek ze wskazanych w tym artykule przesłanek warunkujących konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowej. W szczególności – jak stwierdził organ – brak powołania w podstawie prawnej decyzji podziałowej przepisu art. 98 u.g.n., mimo iż stanowi naruszenie prawa, to z uwagi na jednoznaczną treść decyzji oraz zapisy planu, z których wynika, że miał on zastosowanie w niniejszej sprawie, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., reprezentowana przez r.pr. A. Z. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 113 § 2 Kpa poprzez dokonywanie wykładni treści decyzji podziałowej wydanej przez "obcy organ"; 2) naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez pominięcie zawartych w materiale dowodowym pism Urzędu Miasta W. Biura Gospodarki Nieruchomościami, w szczególności pisma z dnia 27 października 2010 r. (załączonego do wniosku) i pisma z 10 maja 2011 r., wyjaśniających stanowisko organu wydającego przedmiotową decyzję podziałową i poprzez dokonanie wykładni i ustaleń sprzecznych z treścią tych pism; 3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa oraz art. 98 ust. 1 u.g.n poprzez uznanie, że brak wskazania w treści decyzji podziałowej podstawy prawnej – art. 98 ust. 1 u.g.n. i brak powołania przesłanek istotnych dla zastosowania tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, gdyż może być "uzupełnione" w innych postępowaniach prowadzonych na ryzyko strony; ewentualnie 4) naruszenie art. 104 § 2 Kpa poprzez brak rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów strony zawartych w pkt 1-4 wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, 5) naruszenie art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i brak ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla wyjaśnienia statusu prawnego działki nr [...] w kontekście art. 98 ust. 1 u.g.n., w sytuacji, gdy – zdaniem skarżącej – na projekcie podziału (mapie) wyraźnie widać, że działka nr [...] ma stanowić poszerzenie istniejącej drogi gminnej – ulicy [...], która jest drogą gminną, co oznacza, że działka nr [...] na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. powinna przejść na własność W. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca podniosła, iż po wydaniu decyzji podziałowej nr [...] Spółdzielnia wniosła o wypłatę odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gdyż przeznaczenie działek nr [...] oraz [...] nie budzi zastrzeżeń. W odpowiedzi na to Urząd Miasta W. Wydział Gospodarki Nieruchomościami [...] wskazał, iż przy wydawaniu decyzji nr [...] nie zastosowano art. 98 u.g.n., a w związku z tym działka nr [...] nie przeszła z mocy prawa w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, na własność miasta W. za odszkodowaniem. W konsekwencji, zdaniem skarżącej została ona pozbawiona prawa do żądania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., co nie daje się pogodzić z zasadą praworządności. Dalej podkreślono, iż organ w decyzji podziałowej powołując się na plan zagospodarowania przestrzennego [...] – część "[...]" zakwalifikował działkę nr [...] jako fragment pasa drogowego ulic lokalnych nie odnosząc się przy tym w ogóle do kategorii zdefiniowanych na gruncie ustawy o drogach i wykorzystywanych w art. 98 u.g.n., pomimo że na zatwierdzonym przez niego projekcie podziału (mapie) wyraźnie widać, że działka nr [...] ma stanowić poszerzenie istniejącej drogi gminnej – ulicy [...], a ostatnie zdanie ust. 1 art. 98 u.g.n. stanowi iż przepis ten stosuje się również w przypadku wydzielenia działek pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Ponadto organ sam poinformował stronę, iż zgodnie z Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2003 ulica [...], od ulicy [...] w kierunku [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych, nie podając przy tym, aby jakikolwiek odcinek tej ulicy był wyłączony spod danej kategorii dróg. Tym samym, w ocenie Spółdzielni, działka nr [...], powinna jako poszerzenie drogi gminnej, przejść na własność miasta W. Zaniechanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n skutkuje tym, iż przedmiotowa działka nie może być ujawniona w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej jako własność gminna, a skarżąca nie może uzyskać odszkodowania za działkę nr [...]. Strona skarżąca nie zgodziła się z Kolegium, że skoro przejście działki wydzielonej na poszerzenie drogi na własność gminy następuje z mocy prawa z dniem w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, to nie ma znaczenia czy w treści decyzji takie przeznaczenie działki jest wskazane w sposób jednoznaczny, gdyż ewentualny spór co do owego przejścia (lub tak jak w niniejszej sprawie) wygaśnięcia użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny i nie może być rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, iż skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. I tak, rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli - pod względem zgodności z prawem - decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. W tym miejscu Sąd zauważa, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste. W sprawie niniejszej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uchyliło własną decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Podejmując takie rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, iż nie dopatrzyło się rażącego naruszenia przepisu art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej u.g.n., polegającego na braku jego wskazania w podstawie prawnej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Niewątpliwie, zdaniem organu, stan taki wywołuje konsekwencje w postaci naruszenia prawa, to jednak z uwagi na jednoznaczną treść decyzji podziałowej oraz zapisy planu, z których wynika, że miał on zastosowanie w niniejszej sprawie, nie może być uznane, iż doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Stanowisko powyższe zyskało aprobatę Sądu, aczkolwiek rację ma strona skarżąca, iż obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się przede wszystkim do kwestii właściwości organu w sprawie podziału nieruchomości, natomiast problem dotyczący wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej został potraktowany potraktowany przez Kolegium zbyt marginalnie. Nie mniej jednak, stwierdzić należy, iż pomimo tego braku - zaskarżona decyzja odpowiada prawu. I tak w przepisie art. 96 ust. 1 u.g.n., będącym podstawą prawną decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. mowa jest ogólnie o podziale nieruchomości, jednak bez wątpienia chodzi o podział ewidencyjny, którego następstwem jest podział geodezyjny – ustawodawca dokonuje bowiem wyraźnego rozróżnienia podziału ewidencyjnego i prawnego, o którym mowa w art. 96 ust. 3 u.g.n. (i który został potraktowany inaczej niż podział omawiany w art. 96 ust. 1 u.g.n.). W sprawie niniejszej skutkiem podziału ewidencyjnego działki nr [...] z obrębu [...], było utworzenie działek o nr ewid.: [...],[...] i [...]. Przy czym, co istotne w sprawie, podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (przepis ten również był podstawą prawną decyzji podziałowej) można dokonać, jeżeli podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Jeżeli zaś z nieruchomości objętej podziałem - na wniosek właściciela - wydzielone zostały grunty pod drogi to stosownie do postanowień art. 98 ust. 1 tejże ustawy, drogi te przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem,w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Odnosząc powyższe przepisy do rozpatrywanej sprawy, zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, iż działka nr [...], zgodnie z opisem decyzji podziałowej, zostanie przeznaczona pod fragment pasa drogowego ulic lokalnych, oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...]. Podział taki jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] – część [...], stanowiącym treść uchwały Rady W. z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...]. Analizując treść ww. uchwały stwierdzić należy, iż symbol [...] oznacza układ drogowo uliczny. Układ ten stanowią albo ulice główne, albo ulice lokalne, albo dojazdowe. Tym samym art. 98 ust. 1 u.g.n. jako jedyną przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność województwa wymienia przeznaczenie działki pod drogę publiczną, albo pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przy czym, w ocenie Sądu, z przepisu tego nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. W unormowaniu tym bowiem chodzi o zaliczenie działki wydzielonej pod drogę w stosunku do istniejącej już drogi o określonej kategorii. Ustalenie zaś do jakiej kategorii ma być zaliczona droga dokonują inne organy w oparciu o inną ustawę, a mianowicie ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W aktach sprawy znajduje się Uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie W. do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie W. kategorii dróg gminnych. Ulica [...], od [...] w kierunku [...], na poszerzenie której przeznaczono działkę nr [...] (mapa sytuacyjna nieruchomości KW [...]) została zakwalifikowana jako droga gminna. W konsekwencji, w zaistniałym stanie faktycznym, pomimo iż decyzja podziałowa nie przywołuje wprost art. 98 ust. 1 u.g.n., zbadanie jej treści, uprawnia do stwierdzenia, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podsumowując, należy zaznaczyć, iż kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy. Tych kwestii nie rozstrzygają organy administracji publicznej samodzielnie, zwłaszcza w ramach postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Tym samym, stwierdzić należy, iż zarzuty przywołane w skardze nie zyskały uznania Sądu W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1