I SA/Wa 860/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2018 r. [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej [...] października 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę [...] własności położonej w obrębie [...] nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr: [...], zajętej pod drogę publiczną (gminną) – ul. [...]. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Zlokalizowana po stronie północnej i południowej linii kolejowej PKP w [...] gm. [...] ul. [...], na dzień 31 grudnia 1998 r. miała status drogi publicznej - gminnej, do której to kategorii zaliczona została uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] maja 1998 r. W związku z czym, stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872), ten status droga posiadał także od 1 stycznia 1990 r. Droga ta przebiegała wówczas przez część działki nr [...], oznaczonej na przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] [...] lipca 2011 r. za nr [...] mapie dla celów prawnych z projektowany podziałem, jako działki nr nr: [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha),i [...] (pow. [...] ha). Dla nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta. Wedle natomiast oświadczenia Starosty [...] z [...] lutego 2011 r., grunt zajęty drogą nie stanowił 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 73 powołanej wyżej ustawy, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności gruntu oznaczonego na ww. mapie jako działki nr nr: [...], jako zajętego drogą publiczną. Po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, którego asumptem było wystąpienie PKP, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzja z [...] października 2013 r., utrzymaną w mocy decyzja Minister Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, owego naruszenia Minister upatrywał w nieprzeprowadzeniu w sposób właściwy postepowania wyjaśniającego co do stanu prawnego nieruchomości i zaistniałych w związku z tym wątpliwościami, czy nie stanowiła ona 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa, z uwagi na objęcie wywłaszczeniem na rzecz Państwa orzeczeniem Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. nr [...] w tym rejonie gruntów, które zajęte były w latach 1939 -1945 r. pod rozbudowę stacji [...]. Przy ponowny rozstrzyganiu sprawy, odwołując się do pozyskanego na tym etapie dowodu z opinii geodezyjnej z 15 listopada 2016 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego, Minister wskazywał, ze część nieruchomości (obejmująca zachodnią część działki nr [...]), objęta była przywołanym orzeczeniem wywłaszczeniowym, a więc nie został wobec niej spełniony jeden z obligatoryjnych warunków zastosowania art. 73 ustawy, związany z brakiem przynależnego na dzień 31 grudnia 1998 r. tytułu pranego do gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej.. Poza tym zwracał uwagę, że na części nieruchomości znajduje się rampa wraz z dojazdami. Przy czym teren, na którym posadowiono drogę, jest zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z [...] grudnia 2009 r. ustalony jako teren zamknięty. Wszelkie zatem prace geodezyjne na tym obszarze były możliwe na podstawie zgłoszenia ich w Kolejowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Z tego powodu uznawał, że mapa, którą posługiwał się Wojewoda [...], z racji wykonania jej niezgodnie z przepisami prawa geodezyjnego, nie mogła stanowić dowodu w sprawie. Na decyzję tę Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1. 7 k.p.a. w zw. z art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy; 2. Art. 136 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w znaczącym zakresie, podczas gdy zgodnie z art. 136 organ odwoławczy może jedynie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r. w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie jest zasadna. Postępowanie zakończone decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. , a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2011 r. nr [...] stwierdzająca nabycie przez gminę [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej na mapie dla celów prawnych gruntu o nieustalonej hipotece zajętego 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną – gminną, jako działki nr nr: [...]. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podjęta na podstawie przywołanego przepisu decyzja Wojewody [...] miała charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzała skutek, który następował w z mocy prawa w sytuacji łącznego spełnienie przesłanek w nim określonych, tj. zajęcia nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r drogą publiczną, władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W tym stanie rzeczy kluczowe dla oceny jej legalności było ustalenia spełnienia ww. warunków, w tym kwestii przysługiwania bądź nie Skarbowi Państwa, względnie jednostce samorządu terytorialnego tytułu własności do tej nieruchomości w przywołanej dacie. Z niespornych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, znajdujących potwierdzenie w znajdującej się w aktach opinii geodezyjnej z 15 listopada 2011 r., wynika natomiast, że część ternu wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...] (z której wyodrębniono w 2011 r. działki nr [...]) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa już w 1950 r., na podstawie orzeczenia Wojewody [...] z [...] maja 1950 r., z przeznaczeniem na cele kolejowe. Taki stan prawny, wobec braku dowodów na to by doszło do jego zmiany po 1950 r., utrzymał się zatem do 31 grudnia 1998 r. To zaś oznacza, że wydanie w stosunku do takiej nieruchomości deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście jej własności z mocy prawa na rzecz gminy z dniem 1 stycznia 1999 r. było prawnie niedopuszczalne. Jak już bowiem zaznaczono regulacja stanu prawnego gruntów zajętych po drogi publiczne na podstawie art. 73 powołanej ustawy mogła objąć wyłącznie te grunty, których własność nie przynależała 31 grudnia 1998 r. do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie tej nieruchomości z mocy prawa przez gminę [...], oceniana musi być jako naruszająca ww. przepis w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażący). Z takowym wszak mamy do czynienia w sytuacji rzucającej się w oczy oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią podjętego rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. To z kolei prowadzić musiało, wobec niezaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. - co jest w niniejszej sprawie również okolicznością niesporną i nie budzi także wątpliwości Sądu - do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 158 § 1 k.p.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie zawarł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z [...] października 2013 r., którą następnie Minister Inwestycji i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. , utrzymał w mocy decyzją z [...] marca 2018 r. Oznacza to, że decyzja ta odpowiada prawu. Podnoszony zaś w skardze zarzut naruszenia przez Ministra art. 136 k.p.a. (w jego brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), którego skarżąca upatruje w przeprowadzeniu kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu z opinii geodezyjnej dopiero na etapie ponownego jej rozpatrzenia, a tym samym przekroczenia granic uzupełniającego postępowania dowodowego jakie może przeprowadzić organ odwoławczy, jest niezasadny. Umyka bowiem skarżącej, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie wywołuje skutku dewolutywnego, tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Przepisy o odwołaniu stosuje się zaś do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie odpowiednio (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza z kolei stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, Lex nr 1125504). Tym samym nie będą w nim znajdować zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, jak choćby art. 138 § 2 k.p.a., czy art. 136 in fine k.p.a. Z tego względu w przypadku istotnych braków w postępowaniu dowodowym przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, ponownie ją rozpoznając (w związku z wniesionym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. środkiem) Minister ma nie tylko kompetencje, ale wręcz obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, w tym także przeprowadzenia nowych dowodów, które dla ostatecznego jej załatwienia są niezbędne. Całkowicie chybiony pozostaje także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w powiązaniu z art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr . Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przepisy wymienionych ustaw, jako odnoszące się do innej materii niż objęta przedmiotem badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji (ustanowienia na gruntach państwowych prawa zarządu, komunalizacji), nie miały bowiem w sprawie zastosowania. Sprawa rozstrzygnięta decyzja Wojewody [...] nie dotyczyła bowiem komunalizacji mienia ogólnonarodowego (następującej z dniem 27 maja 1990 r.), ale regulacji stanu prawnego gruntów prywatnych (względnie o nieuregulowanym stanie prawnym) zajętych na koniec 1998 r. drogami publicznymi, co w żaden sposób nie pozostaje w związku przywołanymi wyżej przepisami prawa materialnego. Nieuprawnione natomiast było w okolicznościach faktycznych sprawy kwestionowanie przez Ministra mocy dowodowej mapy dla celów prawnych obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości drogą publiczną na 31 grudnia 1998 r. Z dokumentu tego wynika, że został on sporządzony przez uprawnionego geodetę i przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] lipca 2011 r. Przyjęcie do zasobu prac geodezyjnych lub kartograficznych uwarunkowane jest natomiast pozytywnym wynikiem ich weryfikacji przez organ służby geodezyjnej i kartograficznej pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii (art. 12b ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo Geodezyjne i kartograficzne – Dz.U. z 2017 r, poz. 211 ze zm.). W związku z czym ww. mapa, po przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego – będąc dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. - mogła być wykorzystana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (....), jako pełnowartościowy dowód obrazujący stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną w kluczowej dla zastosowania tej regulacji dacie. Błędna zatem ocena tego dowodu, świadczy o naruszeniu przez organ nadzoru art. 80 k.p.a., jednakże naruszenie w tym aspekcie przepisów procedury administracyjnej nie miało charakteru istotnego. Rażące naruszenie prawa, prowadzące do nieważności decyzji, wynikało bowiem w tym wypadku z zastosowania przez organ wojewódzki regulacji art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. do nieruchomości, która co najmniej w części stanowiła 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa, a nie z powodu podważenia stanu jej zajęcia drogą publiczną. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.