I SA/Wa 861/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun- Kulik (spr.) Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi M.S., Zrzeszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntu – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] ustanowił na rzecz J. H. prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] oraz zwrócił w całości własność budynku mieszkalnego posadowionego na gruncie. W dniu 13 października 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek adw. J. K. – pełnomocnika M. S. i Z. [...] w W. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta W. z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., m.in. na podstawie art. 158 § Kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku adw. J.K. - pełnomocnika M. S. i Z. [...] w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium stwierdziło, że wykładnia literalna wniosku z dnia 19 grudnia 1988 r., jak również jego późniejsza interpretacja dokonana przez pełnomocnika składającego oświadczenie woli w piśmie z dnia 14 lutego 2007 r. potwierdziła w sposób niebudzący wątpliwości, że Z. [...] w W. oraz osobiście M. S. działali w sprawie jako pełnomocnicy, a nie w imieniu własnym jako organizacja społeczna, względnie inny podmiot. Świadczy o tym przede wszystkim treść wniosku z dnia 19 grudnia 1988 r., gdzie wyraźnie wskazano, że Z. [...] w W. oraz podpisany pod wnioskiem M. S. składa wniosek ,,(...) działając w oparciu o notarialne pełnomocnictwo właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...]". Także znajdujące się w aktach sprawy "uzupełnienie pełnomocnictwa" z dnia 21 czerwca 1986 r., było – w ocenie organu – kolejnym pełnomocnictwem, tym razem upoważniającym imiennie osobę fizyczną, tj. M. S., do działania w imieniu i na rzecz J. H. Zdaniem Kolegium, treść pełnomocnictwa z dnia 21 czerwca 1986 r. oraz wniosku z dnia 19 grudnia 1988 r., podpisanego imiennie przez M. S., nie pozostawia wątpliwości co do działania przez M. S. w charakterze osoby fizycznej jako pełnomocnika J. H. W ocenie Kolegium analiza powyższych dokumentów pozwala stwierdzić, że wniosek z dnia 19 grudnia 1988 r. został złożony przez Z. [...] w W. oraz osobiście przez M. S. nie w imieniu własnym lub innych podmiotów, lecz w charakterze pełnomocników właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...]. Jak wskazał następnie organ, w aktach sprawy znajduje się również pismo z dnia 17 maja 1999 r., podpisane przez R. S., który został ustanowiony kolejnym pełnomocnikiem J. H., na mocy pełnomocnictwa z dnia 29 kwietnia 1999 r. W późniejszym okresie, tj. w dniu 23 marca 2007 r., J. H. ustanowił również pełnomocnika w osobie radcy prawnego S. B. Zatem w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym strona ma kilku pełnomocników i nie zastrzegła wyraźnie, któremu pełnomocnikowi należy doręczać pisma, to organ administracji prowadzący postępowanie ma w tej kwestii swobodę i może doręczać pisma dowolnie wybranemu pełnomocnikowi. Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśniło, że nawet uznając, iż pełnomocnik, tj. Z. [...] w W. oraz osobiście M. S. zostali bezzasadnie pominięci w postępowaniu, to pozbawienie strony prawa czynnego udziału w postępowaniu stanowi co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli M. S., Z. [...] w W. oraz [...] U. [...], zarzucając naruszenie: 1) art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez uznanie, iż M. S., działającemu w imieniu Z. [...] w W., nie przysługiwał status "osoby reprezentującej prawa dotychczasowego właściciela" oraz uznaniu, iż uprawnienie to przysługiwało jedynie w wyniku tzw. uzupełnienia pełnomocnictwa, co nigdy nie miało miejsca; 2) art. 7 Kpa poprzez niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w nieprzesłuchaniu M. S. na okoliczność nieprzyjęcia przez niego uzupełnienia pełnomocnictwa z dnia 21 czerwca 1986 r., skutkujące następnie błędnym stwierdzeniem opartym jedynie na twierdzeniu J. H., iż wnioskodawca – M. S. – działał jako osoba fizyczna, nie zaś Prezes Z. [...]; 3) art. 28 Kpa w zw. z art. 31 Kpa poprzez uznanie, iż Z. [...] w W. nie przysługuje uprawnienie strony w postępowaniu o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Z. H.; 4) art. 40 § 1 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 Kpa poprzez błędne stwierdzenie, iż niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym Z. [...] w W., któremu przysługują uprawnienia strony, a także niedoręczenie mu decyzji, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że M. S. nigdy nie działał w odniesieniu do spornej nieruchomości jako osoba fizyczna, lecz zawsze jako przedstawiciel Z. [...], które sprawowało nieprzerwanie administrację nieruchomością od 1951 r. Zaznaczono, że mimo złożenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego w 1988 r. zarówno M.S., jak i Z. [...] w W. nie byli informowani o toczącym się postępowaniu oraz nie była im doręczna żadna korespondencja, w tym decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. W konsekwencji, po uzyskaniu wiedzy przez Z. i M. S. o powyższej decyzji, Z. wniosło do Kolegium wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Dalej strona skarżąca podniosła, iż skoro postępowanie administracyjne zostało skutecznie zainicjowane poprzez wniosek złożony przez Z. należy przyjąć, iż przesłankę jego skuteczności oraz rozpoznania stanowiła treść art. 31 § 1 pkt 1 kpa. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, iż wniosek został złożony przez podmiot nieuprawniony, a tym samym decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego, jako wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 kpa dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność. Następnie strona skarżąca wskazała, iż w związku z tym, iż Z. reprezentowane jedynie przez M. S. było uprawnione do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 31 § 3 kpa, przysługiwały mu uprawnienia strony. Tym samym, zdaniem skarżących, pozbawienie strony prawa do złożenia środka odwoławczego oraz uniemożliwienie skorzystania z gwarantowanej przez art. 174 ust. 1 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania, stanowi wadę powodującą nieważność decyzji, przejawiającą się w naruszeniu art. 127 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, aczkolwiek z zupełnie innych względów niż te, które zostały w niej podniesione. Z istoty kontroli sądowoadministracyjnej, która obejmuje ocenę legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wynika, że obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ocena z urzędu, czy zaskarżony akt oraz akt go poprzedzający wydany w administracyjnym toku instancji nie są obciążone którąkolwiek z wad nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. W przypadku stwierdzenia wystąpienia wady nieważności Sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności aktu wydanego w formie decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Analiza zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego oraz kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, iż nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania nadzorczego w oparciu o wniosek pełnomocnika Z. [...] w W., z treści którego wyraźnie wynikało, iż wniosek składany jest w imieniu Z. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano je nieprawidłowo. W ocenie Sądu, sytuacja taka dotyczy niniejszej sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia 7 października 2009 r. (wpływ do organu w dniu 13 października 2009 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., ustanawiającej na rzecz J. H. prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Powyższy wniosek został złożony przez adwokat J.K. w imieniu Z. [...] w W. Wnioskodawca podniósł, iż Prezydent W. rażąco naruszył prawo, gdyż nie informował strony postępowania administracyjnego o podejmowanych w sprawie czynnościach, czym uniemożliwił stronie czynny udział w tym postępowaniu. We wniosku wskazano także, iż wyjaśnienia wymaga, czy Z. nie występowało w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jako organizacja społeczna. Podkreślono także, iż kuriozalne jest to, iż zarówno w petitum decyzji, jak i jej uzasadnieniu, całkowicie pominięto Z. oraz M. S., który złożył wniosek o wieczyste użytkowanie gruntu w imieniu Z. oraz w oparciu o notarialne pełnomocnictwo właścicieli nieruchomości, położonej przy ul. [...]. W takim stanie faktycznym sprawy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., twierdząc iż z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (wniosek z dnia 19 grudnia 1988 r. oraz tzw. uzupełnienie pełnomocnictwa" z dnia 21 czerwca 1986 r.) w sposób niebudzący wątpliwości, wynika że Z. [...] w W. oraz osobiście M. S. działali w sprawie jako pełnomocnicy, a nie w imieniu własnym jako organizacja społeczna, względnie inny podmiot. Organ, przywołał także pismo z dnia 17 maja 1999 r., podpisane przez R. S., który został ustanowiony kolejnym pełnomocnikiem J. H. (na mocy pełnomocnictwa z dnia 29 kwietnia 1999 r.), a także z dnia 23 marca 2007 r., kiedy to J. H. ustanowił również pełnomocnika w osobie radcy prawnego S. B. W konsekwencji, zdaniem organu, skoro J. H. działał przez kilku pełnomocników i nie zastrzegł wyraźnie, któremu pełnomocnikowi należy doręczać pisma, Prezydent W. mógł doręczać pisma dowolnie wybranemu pełnomocnikowi, a w niniejszej sprawie, doręczał pisma ustanowionemu najpóźniej. W tym miejscu zauważyć należy, że postępowanie nadzorcze w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa) może być, w myśl z art. 157 § 2 kpa, wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli chodzi o postępowanie nadzorcze prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], to jego stronami, oprócz właściciela gruntu oraz przeddekretowego właściciela nieruchomości, czy jego następcy prawnego, może być tylko podmiot, który wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym, który nabyciu nieruchomości w tym trybie stałby na przeszkodzie lub ingerował w zakres uprawnień tego podmiotu (użytkownik wieczysty gruntu, właściciel lokalu znajdującego się w budynku posadowionym na gruncie dekretowym) - gdyż tylko one bowiem posiadają obiektywny, indywidualny i oparty na przepisie prawa materialnego interes prawny. Do tego kręgu nie należy bez wątpienia Z., które poprzez pełnomocnika wniosło w imieniu własnym o stwierdzenie nieważności kontrolowanego zaskarżoną decyzją orzeczenia, bowiem nie posiada ono żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości. Świadczy o tym bezspornie materiał dokumentacyjny sprawy. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że wnioskiem z dnia 19 grudnia 1988 r. Zarząd [...] w W., działając w oparciu o notarialne pełnomocnictwo właścicieli nieruchomości (w tym J. H.), położonej przy ul. [...] wystąpił z wnioskiem o wieczyste użytkowanie przedmiotowego gruntu. Wniosek został podpisany przez M. S. Niezależnie od powyższego pełnomocnictwa J. H. upoważnił M. S. do reprezentowania go we wszelkich postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących ww. nieruchomości [...], z prawem do udzielania dalszych pełnomocnictw. Nie odwołując poprzednich pełnomocnictw J. H., pełnomocnictwem z dnia 24 kwietnia 1999 r., umocował także R. S. (Prezesa Sp. z o.o. "P.") do reprezentowania go przed sądami i urzędami, w tym w postępowaniu z wniosku jego pełnomocnika M. S., a następnie radcę prawnego S. B. Z wyjaśnień tego ostatniego wynika, iż powodem złożenia przez Z. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji było żądanie J. H. co do przekazania administracji i budynku przy ul. [...] i żądanie dokonania rozliczenia ze sprawowanego zarządu. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Z. wnioskujące w imieniu własnym o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nie legitymuje się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości przy ul. [...], jak również nie występowało w sprawie jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 kpa – o czym świadczy bezspornie materiał dokumentacyjny sprawy. W tym miejscu wskazać należy także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt. OSK 743/07, z którego wynika, iż "Stowarzyszenie mieszkańców budynków, którego celem statutowym jest ochrona praw lokatorów, nie może zostać dopuszczone na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustanowienia na rzecz byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego gruntów i związanego z nim prawa odrębnej własności budynków na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)". Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium winno zastosować przepis art. 157 § 3 kpa (aktualnie uchylony) i odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek skarżących, a nie wszczynać postępowanie nadzorcze, aby zakończyć je wydaniem decyzji na podstawie art. 158 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. i [...] marca 2010 r. podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6