I SA/Wa 861/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Z. Ż. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z [...] grudnia 2011 r., nr [...] o odmowie przyznania Z.Z. zasiłku celowego w wysokości do [...] zł, na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego - powodzi w 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji ustalił, iż Z. Z. nie spełnia wymogów określonych w ustawie o pomocy społecznej, ponieważ nie utraciła w wyniku powodzi jedynego schronienia. Wnioskodawczyni posiadała przed powodzią lokal mieszkalny w P. Organ I instancji wskazał, że Z. Z. otrzymała odszkodowanie z dobrowolnego ubezpieczenia budynku w D. i z tego tytułu wypłacono jej za remont budynku mieszkalnego kwotę [...] zł, za remont budynku gospodarczego - [...] zł, a za uszkodzone mienie – [...] zł. Rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło po ponownym rozpoznaniu sprawy, gdyż Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., decyzją z [...] listopada 2010 r., odmówił przyznania Z. Z. zasiłku celowego w wysokości do [...] zł, na remont budynku położonego w D., zniszczonego przez powódź w 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z [...] stycznia 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. Z., wyrokiem z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 567/11, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organy, odmawiając przyznania skarżącej świadczenia.z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, nie ustaliły - w momencie rozstrzygania sprawy – gdzie umiejscowione jest centrum życiowe Z. Z. Organy nie przesłuchały świadków wskazanych przez skarżącą, co uniemożliwiło wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Sąd podniósł, że organy obu instancji nie ustaliły, czy skarżąca jest osobą, której należy się pomoc określona w art. 40 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182; dalej u.p.s.), czy też może ona zaspokoić swoje potrzeby, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Jak wyżej wskazano, ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z [...] grudnia 2011 r. odmówił przyznania zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z [...] marca 2012 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawczyni, w którym podała, iż nie jest zameldowana w D. Zeznania świadków, które miały potwierdzić, czy wnioskodawczyni w trakcie powodzi mieszkała w D., nie były jednoznaczne. Organ stwierdził więc, że brak jest niezbitych dowodów, które potwierdzają fakt zamieszkiwania wnioskodawczyni w D. Kolegium wskazało, że Z. Z. posiadała mieszkanie w P., które zaspokajało jej potrzeby mieszkaniowe. Organ podkreślił, że nie ma znaczenia w sprawie fakt, że skarżąca w 2011 r. przekazała to mieszkanie swojej córce. Organ wskazał, że sytuacja majątkowa wnioskodawczyni jest niewspółmierna do sytuacji innych powodzian, którzy utracili w powodzi cały swój dobytek. Z. Z. uzyskuje dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości [...] zł miesięcznie, otrzymała również odszkodowanie z tytułu ubezpieczenia nieruchomości położonej w D. dotkniętej powodzią, zarówno za szkody w budynku mieszkalnym, jak i budynku gospodarczym, a także uzyskała odszkodowanie za zniszczone mienie ruchome. W ocenie Kolegium zasiłek celowy nie może być utożsamiany z odszkodowaniem w postaci pełnej rekompensaty szkód, czy też podniesieniem standardu danego lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 982/12, oddalił skargę Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2012 r., w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Sąd I instancji stwierdził, że budynek położony w D., którego współwłaścicielką jest skarżąca, został całkowicie zalany w wyniku powodzi, a w konsekwencji został całkowicie zniszczony. Z. Z. w momencie powodzi posiadała także mieszkanie w P., w którym mieszkała i była zameldowana na stałe. Podkreślił, że skarżąca w wyniku powodzi nie została pozbawiona schronienia, a więc nie jest istotne, czy Z. Z. stale przebywała, czy tylko pomieszkiwała w D. Sąd wskazał, że skarżąca osiąga dochody przewyższające średnią krajową, uzyskała też znaczące wsparcie finansowe w ramach realizacji posiadanej umowy ubezpieczenia. Przesłanką warunkującą przyznanie zasiłku celowego, na podstawie art. 40 ustawy, jest poniesienie przez osobę lub rodzinę straty, która nastąpiła w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej. Przepisu tego nie można jednak interpretować w oderwaniu od ogólnych reguł przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3. ust. 4 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Świadczona jest jedynie w takich przypadkach, gdy potrzeby ubiegających się o jej uzyskanie mieszczą się w ramach ustawowych celów pomocy oraz w możliwościach organów pomocowych. Sąd I instancji podniósł, że nie każdy podmiot, który poniósł szkodę w rozumieniu art. 40 ustawy, może i musi uzyskać wnioskowane świadczenie, ponieważ nawet w przypadku wypełnienia wszelkich warunków przewidzianych ustawą o pomocy społecznej, ich uprawnienia doznają ograniczenia z uwagi na możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej. Zasiłki celowe, przyznawanie na podstawie art. 40 ustawy nie mają charakteru odszkodowania za poniesione szkody, powstałe w wyniku zdarzeń losowych. Pomoc przyznawania przez organy pomocy społecznej jest, z racji ograniczonych środków finansowych, kierowana w pierwszej kolejności do osób, które utraciły jedyne miejsce zamieszkania, a które nie są w stanie, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości, same go sobie zapewnić. Samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej, stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w innym lokalu będącym jej własnością, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia jej pomocy. Sąd I instancji uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, odmawiając skarżącej przyznania pomocy z budżetu państwa na remont zniszczonego w wyniku powodzi domu. Organy obu instancji wadliwie oceniły zeznania świadków, które faktycznie potwierdziły fakt zamieszkiwania skarżącej w D., natomiast prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i właściwie zastosowały art. 40 ust. 2 ustawy. Uszkodzenia budynku skarżącej, powstałe w wyniku powodzi, nie skutkowały bowiem ograniczeniem możliwości zaspokajania przez nią koniecznej potrzeby życiowej, ponieważ miała ona realną możliwość zamieszkania w swoim własnym mieszkaniu w P. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniosła Z.Z., zarzucając: • naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie wyroku w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny; • naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 § 1a i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo wystąpienia naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że w składzie organu II instancji znajdowała się osoba, która powinna podlegać wyłączeniu; • naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia naruszenia przepisów pozwalających na jej uwzględnienie; • naruszanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 - 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje zasiłek celowy, ponieważ posiada inny lokal; • naruszanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 - 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie: W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w składzie organu rozpatrującego sprawę w II instancji orzekała osoba, która powinna podlegać wyłączeniu, ponieważ brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji dotyczącej tej samej sprawy, a uchylonej przez WSA w Warszawie. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły także gdzie mieściło się centrum życiowe skarżącej oraz, czy podlega ona dyspozycji art. 40 ustawy, w tym przed wszystkim, czy jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 marca 2013 r. w sprawie I OSK 3043/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, na słuszny zarzut skarżącej, iż w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. orzekającego w przedmiotowej sprawie, była osoba, która na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a podlegała wyłączeniu. Sąd wyjaśnił, że celem instytucji prawnej wyłączenia organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej, przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji, lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 sygn. akt II GPS 2/06, ZN NSA nr 3 (12)/2007, s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy więc przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, aby osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Obywatele muszą mieć pewność, że rozstrzygnięcia są podejmowane przez osoby, które opierają się na zebranym w sprawie materialne dowodowym oraz kierują się tylko przepisami prawa, a nie np. stanowiskiem uprzednio wyrażonym w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym orzeczono, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza się członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, był niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji. Przedmiotowy wyrok został zrealizowany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, ze zm.). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu, gdy brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Sąd podkreślił, że udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A. Plucińska - Filipowicz Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011). W przedmiotowej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 567/11 i sprawa trafiła do ponownego rozpoznania. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponowne orzekała [...], a więc doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie wystąpiła przesłanka, która umożliwia uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, powinien zatem uwzględnić zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 - 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej są niezasadne. Samo powstanie straty w nieruchomości na skutek zdarzenia losowego, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, której potrzeby życiowe są zaspokojone w innej miejscowości, niż ta, która została dotknięta klęską. Sąd podkreślił, że szkoda zgłoszona przez skarżącą dotyczyła domu położonego w D., w której, jak wynika ze zebranego materiału dowodowego, przebywała ona czasowo, a w dacie powstania zdarzenia mogącego być podstawą przyznania zasiłku celowego, posiadała mieszkanie w P. Sąd zauważył że skarżąca dopiero po 6 miesiącach od powodzi, po negatywnym zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie otrzymania zasiłku celowego, przeniosła własność mieszkania w P. na rzecz córki. Działanie takie należy, w ocenie Sądu II instancji, uznać za swego rodzaju wybieg, który miałby uzasadnić przyznanie jej zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasiłek nie jest rodzajem odszkodowania za poniesione straty materialne, ale ma służyć, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wspieraniu rodzin, umożliwiając im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Oczywiste jest zatem, że skoro centrum życiowe skarżącej nie znajdowało się w zniszczonym budynku, to jej sytuacja jest lepsza od sytuacji osób, które w wyniku klęski żywiołowej utraciły jedyne miejsce zamieszkania. Z uwagi na rozmiar klęski oraz sytuację finansową Państwa, pomoc musiała być skierowana do tych osób, które w wyniku kataklizmu utraciły cały swój majątek. Za takim stanowiskiem przemawia, w ocenie Sądu, określony w art. 7 k.p.a., interes społeczny, który w tym wypadku musi być przeciwstawiony partykularnie pojmowanemu interesowi obywatela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 13 marca 2011 r., sygn. akt I 3043/12 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., i art. 27 § 1a kpa oraz art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Odnośnie przepisów procesowych Sąd wskazał, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Sąd podkreślił, że udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. W zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2012 r. orzekała [...], która również była w składzie tego organu orzekającego decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Wobec powyższego zaskarżona została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., co stanowi przesłankę wznowieniową z art. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Dlatego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcia z pkt 2 i 3 sentencji wydano na podstawie art. 152 i art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy orzeknie z zachowaniem wymogów wskazanych w przepisach art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Niezasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organy przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze wykładnię przepisu art. 40 ustawy dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny podnieść należy, że przesłanką warunkującą przyznanie zasiłku celowego, na podstawie art. 40 ustawy jest poniesienie przez osobę lub rodzinę straty, która nastąpiła w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej. Jednakże przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od ogólnych reguł przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zawartych w art. 2 ust. 1 i art. 3. ust. 4 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby i możliwości. Świadczona jest jedynie w takich przypadkach, gdy potrzeby ubiegających się o jej uzyskanie mieszczą się w ramach ustawowych celów pomocy oraz w możliwościach organów pomocowych. Wobec tego nie każda osoba, która poniosła szkodę może i musi uzyskać wnioskowane świadczenie, ponieważ, nawet w przypadku wypełnienia wszelkich warunków przewidzianych ustawą o pomocy społecznej, ich uprawnienia doznają ograniczenia z uwagi na możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej. Zasiłki celowe, przyznawanie na podstawie art. 40 ustawy nie mają charakteru odszkodowania. Pomoc jest, z racji ograniczonych środków finansowych, kierowana w pierwszej kolejności do osób, które utraciły jedyne miejsce zamieszkania, a które nie są w stanie, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości, same go sobie zapewnić. Dlatego samo powstanie szkody na skutek zdarzenia losowego w sytuacji, gdy osoba ma możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych w innym lokalu będącym jej własnością, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy. Jak wynika z akt sprawy, Z.Z. w czasie powodzi posiadała także mieszkanie w P., a więc nie została pozbawiona schronienia. Skarżąca osiągała dochody przewyższające średnią krajową, uzyskała też odszkodowanie z umowy ubezpieczenia. Wobec tego prawidłowo organy uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego.